Για να λειτουργήσει αποτελεσματικά μια πολυεθνική στρατιωτική επιχείρησ , χρειάζεται ενιαία διοίκηση, κοινό επιχειρησιακό σχέδιο, δυνατότητα ταχείας ανακατανομής δυνάμεων και σχετικά ομοιόμορφη αντίληψη του αποδεκτού κινδύνου. Τα στρατεύματα, όμως, δεν ανήκουν στη Συμμαχία με την ίδια έννοια που ένας εθνικός στρατός ανήκει στο κράτος του. Παραμένουν εθνικές δυνάμεις, υποκείμενες στις συνταγματικές διαδικασίες, τους νόμους, τις πολιτικές αποφάσεις και τη δημοκρατική λογοδοσία της χώρας που τις διαθέτει.
Το ΝΑΤΟ επομένως διοικεί δυνάμεις τις οποίες δεν κυριαρχεί πλήρως.
Αυτή η πραγματικότητα είναι ορατή σε όλες τις συμμαχικές επιχειρήσεις, αλλά το Αφγανιστάν την κατέστησε εξαιρετικά έντονη. Τα κράτη που συμμετείχαν στην ISAF μπορούσαν να επιβάλλουν εθνικούς περιορισμούς —τα γνωστά caveats— ως προς το πού, πότε και με ποιον τρόπο θα χρησιμοποιούνταν οι μονάδες τους. Το ΝΑΤΟ διέθετε κοινούς κανόνες εμπλοκής, αλλά επιπλέον εθνικοί περιορισμοί μπορούσαν να περιορίζουν την επιχειρησιακή ελευθερία συγκεκριμένων δυνάμεων. Η ίδια η Συμμαχία αναγνώριζε δημόσια το πρόβλημα και επιδίωκε τη μείωσή του, ενώ στη Σύνοδο της Ρίγας το 2006 οι ηγέτες συμφώνησαν στην άρση μέρους των περιορισμών.
Το πρόβλημα δεν ήταν τυπικό. Ένας διοικητής που διαθέτει στο χαρτί συγκεκριμένο αριθμό στρατευμάτων μπορεί στην πράξη να μην μπορεί να τα μετακινήσει σε άλλη περιοχή, να τα χρησιμοποιήσει για συγκεκριμένο τύπο επιχείρησης ή να τα αναπτύξει υπό ορισμένες συνθήκες. Άρα η πραγματική μάχιμη ικανότητα μιας πολυεθνικής δύναμης δεν ισούται με το άθροισμα των αριθμών που δηλώνουν οι εθνικές συμμετοχές.
Η στρατιωτική αξία μιας μονάδας εξαρτάται από την επιχειρησιακή της διαθεσιμότητα.
Αυτό δημιουργεί το πρώτο σοβαρό πρόβλημα: τη διάσπαση της ενότητας διοίκησης. Η αρχή της ενιαίας διοίκησης απαιτεί ο επιχειρησιακός διοικητής να μπορεί να συνδυάζει δυνάμεις σύμφωνα με την κατάσταση στο πεδίο. Όταν κάθε εθνικό απόσπασμα συνοδεύεται από διαφορετικές απαγορεύσεις, ο σχεδιασμός γίνεται ταυτόχρονα στρατιωτική και νομικοπολιτική άσκηση.
Ο διοικητής δεν ρωτά μόνο ποια μονάδα βρίσκεται πλησιέστερα ή είναι καταλληλότερα εξοπλισμένη. Πρέπει να γνωρίζει αν η χώρα προέλευσής της επιτρέπει να επιχειρήσει στη συγκεκριμένη περιοχή, τη συγκεκριμένη ώρα και εναντίον του συγκεκριμένου τύπου απειλής.
Η συνέπεια είναι δυνητικά σοβαρή: η κατανομή των δυνάμεων δεν ακολουθεί πάντοτε τη στρατιωτική ανάγκη αλλά τον χάρτη της εθνικής πολιτικής αποδοχής κινδύνου.
Αμερικανική κρατική αξιολόγηση της ISAF είχε καταγράψει ακριβώς αυτό το πρόβλημα: οι εθνικοί περιορισμοί μπορούσαν να εμποδίζουν ορισμένες δυνάμεις να εκτελούν συγκεκριμένες αποστολές ή να μετακινούνται μεταξύ περιοχών, με αποτέλεσμα δυσανάλογο μέρος του μαχητικού βάρους να πέφτει σε μικρότερο αριθμό κρατών που λειτουργούσαν με λιγότερους περιορισμούς.
Από εδώ προκύπτει το δεύτερο πρόβλημα: η ανισότητα του κινδύνου.
Οι συμμαχίες συνήθως συζητούν την κατανομή βαρών με όρους χρημάτων, αριθμού στρατευμάτων ή ποσοστού του ΑΕΠ που διατίθεται στην άμυνα. Σε μια πραγματική πολεμική επιχείρηση, όμως, υπάρχει μια πολύ πιο δύσκολη διάσταση: ποιος αναλαμβάνει την πιθανότητα να σκοτωθούν οι στρατιώτες του.
Δύο κράτη μπορεί να έχουν αποστείλει παρόμοιο αριθμό στρατευμάτων και παρ’ όλα αυτά να έχουν εντελώς διαφορετική πραγματική συνεισφορά αν το ένα επιτρέπει στις μονάδες του να επιχειρούν στις περιοχές υψηλότερης έντασης και το άλλο όχι.
Έτσι δημιουργείται «ανισότητα αίματος» μέσα στην ίδια συμμαχική αποστολή. Οι χώρες που αναλαμβάνουν μεγαλύτερο κίνδυνο μπορεί να αρχίσουν να θεωρούν ότι η επίσημη συλλογική αλληλεγγύη δεν μεταφράζεται σε αντίστοιχη επιχειρησιακή αλληλεγγύη. Το πρόβλημα παύει τότε να αφορά μόνο την αποτελεσματικότητα και αγγίζει την πολιτική συνοχή της Συμμαχίας.
Αυτό εξηγεί γιατί οι εθνικοί περιορισμοί προκάλεσαν τόσο έντονες συζητήσεις κατά την αφγανική αποστολή. Ο κίνδυνος δεν ήταν απλώς ότι δυσκόλευαν έναν διοικητή. Ήταν ότι δημιουργούσαν διαφορετικές κατηγορίες συμμετοχής: κράτη που ήταν τυπικά μέρος της ίδιας επιχείρησης αλλά είχαν πολύ διαφορετική έκθεση στην πραγματική μάχη.
Θα ήταν όμως αναλυτικά επιπόλαιο να συμπεράνουμε ότι όλοι οι εθνικοί περιορισμοί είναι παράλογοι ή ότι μια πραγματική συμμαχία πρέπει να τους εξαφανίσει πλήρως.
Η ύπαρξή τους προκύπτει από την ίδια τη φύση του ΝΑΤΟ ως συμμαχίας κυρίαρχων δημοκρατιών. Κάθε κυβέρνηση παραμένει πολιτικά υπεύθυνη απέναντι στο δικό της κοινοβούλιο και στους δικούς της πολίτες για τη χρήση των εθνικών ενόπλων δυνάμεων. Διαφορετικά κράτη έχουν διαφορετικές συνταγματικές διαδικασίες, ιστορικές εμπειρίες, νομικούς περιορισμούς και επίπεδα κοινωνικής αποδοχής στρατιωτικού κινδύνου.
Η πλήρης κατάργηση αυτών των διαφορών θα απαιτούσε κάτι πολύ περισσότερο από στρατιωτική διαλειτουργικότητα. Θα απαιτούσε μεταφορά της τελικής πολιτικής εξουσίας χρήσης των εθνικών ενόπλων δυνάμεων σε υπερεθνικό επίπεδο. Το ΝΑΤΟ δεν είναι τέτοιος θεσμός και δεν έχει σχεδιαστεί να γίνει.
Το πραγματικό ερώτημα επομένως δεν είναι αν υπάρχουν εθνικοί περιορισμοί, αλλά ποιοι περιορισμοί είναι συμβατοί με μια κοινή επιχείρηση.
Υπάρχει μεγάλη διαφορά ανάμεσα σε έναν περιορισμό που προστατεύει συγκεκριμένη συνταγματική απαίτηση και σε έναν περιορισμό που καθιστά μια μονάδα ουσιαστικά μη διαθέσιμη για την αποστολή για την οποία στάλθηκε. Το πρώτο αποτελεί νόμιμη έκφραση εθνικής κυριαρχίας. Το δεύτερο μπορεί να γίνει μορφή συμβολικής συμμετοχής: η χώρα εμφανίζεται στον πίνακα συνεισφορών χωρίς να προσφέρει αντίστοιχη επιχειρησιακή αξία.
Η διάκριση πρέπει να γίνεται πριν από την αποστολή και όχι μέσα στην κρίση.
Ένα από τα βασικά διδάγματα του Αφγανιστάν ήταν ότι οι εθνικοί περιορισμοί χρειάζεται να γνωστοποιούνται καθαρά, να αξιολογούνται κατά τη δημιουργία της δύναμης και να ενσωματώνονται εξαρχής στον επιχειρησιακό σχεδιασμό. Η ομάδα εμπειρογνωμόνων που προετοίμασε το Στρατηγικό Δόγμα του 2010 κατέληξε ότι οι σύμμαχοι πρέπει να ελαχιστοποιούν τους εθνικούς περιορισμούς, να τους διατυπώνουν ρητά και να αξιολογούν προσεκτικά τις επιπτώσεις τους στην παραγωγή δυνάμεων και στον επιχειρησιακό σχεδιασμό.
Η αρχή αυτή είναι περισσότερο ουσιαστική από την απλή απαίτηση «κανένα caveat». Η απόλυτη εξάλειψη μπορεί να είναι πολιτικά ανέφικτη και να έχει παράδοξο αποτέλεσμα: κράτη που δεν μπορούν να εξασφαλίσουν εσωτερική έγκριση για απεριόριστη χρήση των δυνάμεών τους μπορεί να επιλέξουν να μη συμμετάσχουν καθόλου.
Ένας περιορισμός μπορεί συνεπώς να είναι το τίμημα της συμμετοχής.
Η στρατηγική ερώτηση γίνεται τότε συγκριτική: είναι προτιμότερη μια περιορισμένη εθνική συνεισφορά ή η πλήρης απουσία της χώρας; Η απάντηση δεν είναι πάντα η ίδια. Σε ορισμένες αποστολές, μια χώρα μπορεί να προσφέρει πολύτιμες δυνατότητες σε εκπαίδευση, πληροφορίες, επιμελητεία, ιατρική υποστήριξη ή ανασυγκρότηση χωρίς να αναλαμβάνει τις πιο επικίνδυνες πολεμικές επιχειρήσεις. Σε άλλες περιπτώσεις, οι περιορισμοί μπορεί να δημιουργούν τέτοια προβλήματα διοίκησης ώστε η παρουσία της μονάδας να είναι μικρότερης αξίας από όσο υποδηλώνει το μέγεθός της.
Η κοινή επιχείρηση δεν προϋποθέτει επομένως ίση συμμετοχή σε κάθε αποστολή. Προϋποθέτει όμως δίκαιη σχέση ανάμεσα στην πολιτική δέσμευση που δηλώνεται και στη δυνατότητα που πραγματικά παραδίδεται στον κοινό διοικητή.
Αυτό οδηγεί στη διάκριση ανάμεσα στην ισότητα και στην ισοτιμία της συνεισφοράς. Δεν χρειάζεται κάθε σύμμαχος να κάνει το ίδιο. Οι χώρες διαθέτουν διαφορετικές στρατιωτικές δυνατότητες, οικονομίες και πολιτικούς περιορισμούς. Χρειάζεται όμως το σύνολο της κατανομής να θεωρείται εύλογο από εκείνους που επωμίζονται το μεγαλύτερο κόστος.
Αν μια μικρότερη χώρα δεν διαθέτει βαριές χερσαίες δυνάμεις αλλά προσφέρει κρίσιμη αεράμυνα, αερομεταφορές, πληροφορίες ή ναυτικές δυνατότητες, η ασυμμετρία μπορεί να είναι λειτουργικά δίκαιη. Αν, αντίθετα, μια χώρα διαθέτει τις απαιτούμενες μονάδες αλλά τις προστατεύει συστηματικά από το βασικό επιχειρησιακό ρίσκο ενώ άλλοι σύμμαχοι επωμίζονται τις απώλειες, η πολιτική συνοχή φθείρεται.
Το τρίτο πρόβλημα των caveats είναι πιο λεπτό: δημιουργούν διαφορετικές αντιλήψεις της ίδιας αποστολής.
Οι περιορισμοί συνήθως δεν είναι αυθαίρετοι. Αντικατοπτρίζουν διαφορετικές εθνικές ερμηνείες για το τι ακριβώς έχει συμφωνηθεί. Ένα κράτος μπορεί να αντιλαμβάνεται την αποστολή πρωτίστως ως σταθεροποίηση και εκπαίδευση. Άλλο ως ενεργή αντιεξέγερση. Άλλο ως περιορισμένη πράξη συμμαχικής αλληλεγγύης. Οι διαφορετικοί κανόνες χρήσης των στρατευμάτων συχνά αποκαλύπτουν ότι πίσω από την επίσημη κοινή εντολή υπάρχουν διαφορετικές θεωρίες του πολέμου.
Αυτό είναι βαθύτερο πρόβλημα από τους ίδιους τους περιορισμούς. Μπορεί μια Συμμαχία να έχει ενιαία διοίκηση χωρίς να έχει ενιαία στρατηγική;
Η απάντηση είναι: μόνο μέχρι ένα σημείο.
Η επιχειρησιακή ετερογένεια μπορεί να διαχειριστεί όταν τα κράτη συμφωνούν στον βασικό πολιτικό σκοπό και διαφωνούν για δευτερεύοντα ζητήματα μεθόδου. Γίνεται πολύ δυσκολότερη όταν οι περιορισμοί αποκαλύπτουν διαφωνία για την ίδια τη φύση της αποστολής, τον αποδεκτό κίνδυνο ή το επιθυμητό τελικό αποτέλεσμα.
Σε αυτή την περίπτωση, η «κοινή επιχείρηση» κινδυνεύει να είναι κοινή μόνο στο οργανόγραμμα.
Το Αφγανιστάν έδειξε ακριβώς πόσο δύσκολη είναι η απόσταση ανάμεσα στη συναίνεση για την έναρξη μιας αποστολής και στη συναίνεση για το πώς θα διεξαχθεί. Το ΝΑΤΟ λαμβάνει πολιτικές αποφάσεις με συναίνεση. Η συναίνεση αυτή μπορεί να αποκρύπτει σημαντικές διαφορές, επειδή είναι ευκολότερο να συμφωνήσουν όλα τα κράτη ότι «η αποστολή είναι αναγκαία» παρά να συμφωνήσουν σε ενιαίο επίπεδο επιχειρησιακού κινδύνου.
Οι caveats λειτουργούν τότε ως βαλβίδα που επιτρέπει την πολιτική ομοφωνία παρά την επιχειρησιακή διαφωνία.
Αυτό μπορεί να είναι χρήσιμο βραχυπρόθεσμα. Κρατά τη Συμμαχία ενωμένη και επιτρέπει ευρύτερη συμμετοχή. Μακροπρόθεσμα, όμως, μπορεί να μεταφέρει το κόστος της διαφωνίας από την αίθουσα των πολιτικών αποφάσεων στο πεδίο επιχειρήσεων, όπου ο στρατιωτικός διοικητής πρέπει να διαχειριστεί τις συνέπειες.
Η ορθότερη λύση δεν είναι ούτε η κατάργηση της εθνικής κυριαρχίας ούτε η αποδοχή απεριόριστων περιορισμών. Είναι η μεγαλύτερη ειλικρίνεια κατά τον αρχικό σχεδιασμό.
Πριν αναλάβει μια επιχείρηση, η Συμμαχία πρέπει να γνωρίζει ποιος είναι ο πολιτικός σκοπός, ποια είναι τα ελάχιστα επιχειρησιακά καθήκοντα που πρέπει να μπορούν να εκτελούν οι βασικές μονάδες, ποια κράτη δεν μπορούν να τα αναλάβουν και πώς θα κατανεμηθεί η υπόλοιπη προσπάθεια. Αν οι απαραίτητες δυνάμεις δεν είναι διαθέσιμες χωρίς μη διαχειρίσιμους περιορισμούς, το πρόβλημα δεν πρέπει να αποκρύπτεται πίσω από αριθμούς δυνάμεων. Πρέπει να επιστρέφει στο πολιτικό επίπεδο ως ερώτημα για το αν η αποστολή είναι πράγματι εφικτή.
Αυτή είναι ίσως η σημαντικότερη θεσμική αρχή: η στρατιωτική διοίκηση δεν πρέπει να χρησιμοποιείται για να καλύψει μια πολιτική συμφωνία που δεν υπάρχει πραγματικά.
Μια κοινή επιχείρηση μπορεί ασφαλώς να διεξάγεται από συμμάχους που έχουν διαφορετικούς κανόνες. Οι πολυεθνικές συμμαχίες λειτουργούν έτσι εκ φύσεως. Η πλήρης νομική και πολιτική ομοιομορφία δεν είναι ούτε εφικτή ούτε αναγκαία.
Υπάρχει όμως ένα ελάχιστο όριο κοινότητας. Οι εθνικές διαφορές δεν πρέπει να καταστρέφουν την ικανότητα του διοικητή να υλοποιήσει την αποστολή, να μεταφέρουν συστηματικά τον κίνδυνο στους ίδιους λίγους συμμάχους ή να αποκαλύπτουν ότι τα μέλη συμμετέχουν σε ουσιαστικά διαφορετικούς πολέμους κάτω από μία κοινή σημαία.
Πρόσφατα σχόλια