Το ερώτημα ποιο κράτος ευθύνεται για πράξεις που τελούνται από ή μέσω ξένων στρατιωτικών εγκαταστάσεων είναι από τα πιο σύνθετα ζητήματα του σύγχρονου δημοσίου διεθνούς δικαίου, ακριβώς επειδή τέμνει τρεις διαφορετικές αλλά αλληλένδετες κατηγορίες: την κυριαρχία επί του εδάφους, την απόδοση μιας συμπεριφοράς σε κράτος και την ύπαρξη παραβίασης συγκεκριμένης διεθνούς υποχρέωσης. Η δυσχέρεια οφείλεται στο ότι η στρατιωτική βάση δεν αποτελεί, από μόνη της, αυτόματο κριτήριο ευθύνης. Το ότι μια πράξη λαμβάνει χώρα «σε» ξένη βάση, «από» προσωπικό που σταθμεύει εκεί ή «μέσω» υποδομών που διατίθενται από ένα κράτος σε άλλο, δεν απαντά από μόνο του στο ερώτημα της διεθνούς ευθύνης. Η απάντηση απαιτεί να εφαρμοσθούν τα γενικά κριτήρια του δικαίου της κρατικής ευθύνης, όπως αυτά αποτυπώνονται στα Άρθρα της Επιτροπής Διεθνούς Δικαίου του 2001: διεθνώς παράνομη πράξη υπάρχει όταν μια συμπεριφορά αποδίδεται σε κράτος κατά το διεθνές δίκαιο και συνιστά παραβίαση διεθνούς υποχρέωσης του κράτους αυτού.
Το πρώτο επίπεδο ανάλυσης είναι η απόδοση της πράξης. Εάν μια πράξη τελείται από όργανα των ενόπλων δυνάμεων ενός κράτους, η βασική αρχή είναι ότι αυτή η συμπεριφορά αποδίδεται στο κράτος στο οποίο ανήκουν τα όργανα αυτά. Η φυσική παρουσία τους σε έδαφος τρίτου κράτους ή η χρήση εγκατάστασης που βρίσκεται σε ξένο έδαφος δεν μεταβάλλει κατ’ ανάγκην την απόδοση. Αν, για παράδειγμα, μονάδα του κράτους Α επιχειρεί από βάση που βρίσκεται στο κράτος Β, η πράξη της μονάδας, ως πράξη κρατικού οργάνου, παραμένει κατ’ αρχήν πράξη του κράτους Α. Αυτό είναι κρίσιμο, διότι αποτρέπει τη σύγχυση ανάμεσα στο εδαφικό στοιχείο και στο στοιχείο της κρατικής ιδιότητας του οργάνου. Η απόδοση ακολουθεί τη νομική ταυτότητα του δρώντος οργάνου και όχι απλώς τον γεωγραφικό τόπο από τον οποίο ενεργεί.
Το δεύτερο επίπεδο είναι η πιθανή ευθύνη του φιλοξενούντος κράτους. Η παρουσία ξένης βάσης στο έδαφος κράτους δεν σημαίνει αυτομάτως ότι το κράτος αυτό καθίσταται υπεύθυνο για κάθε πράξη που τελείται από τις ξένες δυνάμεις. Ωστόσο, το φιλοξενούν κράτος δεν είναι ποτέ πλήρως νομικά αδιάφορο. Ανάλογα με το καθεστώς της βάσης και το περιεχόμενο της σχετικής συμφωνίας, μπορεί να φέρει ευθύνη εάν παρέσχε ουσιώδη συνδρομή σε διεθνώς παράνομη πράξη, εάν συνέπραξε εν γνώσει του, εάν παρέλειψε να ασκήσει οφειλόμενη επιμέλεια σε τομείς που παρέμειναν εντός της δικής του αρμοδιότητας, ή εάν η πράξη μπορεί να αποδοθεί και σε αυτό λόγω συγκυριαρχίας, κοινής διοίκησης ή ουσιώδους ελέγχου. Το κεντρικό σημείο είναι ότι η διεθνής ευθύνη δεν προκύπτει από την απλή «φιλοξενία», αλλά από συγκεκριμένο νομικό σύνδεσμο ανάμεσα στη συμπεριφορά και στην παράβαση υποχρέωσης του φιλοξενούντος κράτους.
Η έννοια της συνδρομής ή βοήθειας σε διεθνώς παράνομη πράξη αποκτά εδώ ιδιαίτερη σημασία. Τα Άρθρα της ILC προβλέπουν ότι κράτος που βοηθά ή συνδράμει άλλο κράτος στην τέλεση διεθνώς παράνομης πράξης μπορεί να φέρει ευθύνη εάν ενεργεί με γνώση των περιστάσεων και εφόσον η πράξη θα ήταν παράνομη και για το ίδιο. Σε καθεστώτα στρατιωτικών βάσεων, αυτή η διάσταση είναι ιδιαιτέρως κρίσιμη: η παραχώρηση εγκαταστάσεων, αεροδρομίων, σημάτων, υποστήριξης πληροφοριών, εφοδιασμού ή διέλευσης μπορεί, υπό προϋποθέσεις, να αξιολογηθεί ως υλική συνδρομή. Η νομική δυσχέρεια συνίσταται στο ότι δεν αρκεί η γενική γνώση ότι η βάση χρησιμοποιείται στρατιωτικά. Χρειάζεται σύνδεση ανάμεσα στη χορηγούμενη υποστήριξη και στη συγκεκριμένη διεθνώς παράνομη πράξη. Άρα, το ερώτημα δεν είναι απλώς αν το φιλοξενούν κράτος «ήξερε», αλλά τι ακριβώς ήξερε, τι ακριβώς παρείχε και αν η παροχή αυτή υπήρξε επαρκώς ουσιώδης για την τέλεση της παράνομης πράξης.
Πέραν της συνδρομής, ανακύπτει και το ζήτημα της οφειλόμενης επιμέλειας. Το φιλοξενούν κράτος, ιδίως όταν διατηρεί κυριαρχία επί του εδάφους και ορισμένες ρυθμιστικές αρμοδιότητες, μπορεί να φέρει διεθνείς υποχρεώσεις να μην επιτρέπει τη χρήση του εδάφους του κατά τρόπο ασύμβατο με ορισμένους κανόνες του διεθνούς δικαίου. Η ακριβής εμβέλεια αυτής της υποχρέωσης εξαρτάται από τον κανόνα που τίθεται σε κίνδυνο και από το καθεστώς ελέγχου επί της βάσης. Όσο περισσότερες αρμοδιότητες έχει εκχωρήσει ή περιορίσει υπέρ του ξένου κράτους, τόσο δυσχερέστερη είναι η θεμελίωση παράλειψης. Όσο όμως περισσότερος ουσιαστικός έλεγχος παραμένει στο ίδιο, τόσο περισσότερο ενισχύεται η προσδοκία ότι όφειλε να ενεργήσει για να αποτρέψει προφανώς παράνομες χρήσεις. Επομένως, το δίκαιο της ευθύνης δεν λειτουργεί μηχανικά, αλλά βαθμωτά, ανάλογα με την πραγματική και νομική κατανομή ελέγχου.
Σημαντικό είναι επίσης το ζήτημα των κοινών ή σύνθετων επιχειρήσεων. Σε πολλές σύγχρονες στρατιωτικές εγκαταστάσεις, η δράση δεν αποδίδεται εύκολα αποκλειστικά σε ένα μόνο κράτος. Μπορεί να υπάρχει κοινός σχεδιασμός, κοινή χρήση πληροφοριών, διαδοχικές αλυσίδες απόφασης, διακρατική διασύνδεση τεχνικών συστημάτων και, σε ακραίες περιπτώσεις, σχεδόν αδιαχώριστη επιχειρησιακή συνεργασία. Σε τέτοιες περιπτώσεις, το διεθνές δίκαιο δεν αποκλείει πολλαπλή ή παράλληλη ευθύνη. Η ύπαρξη ξένης στρατιωτικής βάσης μπορεί να αποτελέσει σημείο υλικής διασταύρωσης ευθυνών, όχι επειδή η βάση είναι αφ’ εαυτής υποκείμενο δικαίου, αλλά επειδή αποτελεί χώρο στον οποίο συνυπάρχουν περισσότερα κρατικά κέντρα εξουσίας. Ο χώρος της βάσης μετατρέπεται έτσι σε κόμβο νομικής πολυπλοκότητας: ο κυρίαρχος του εδάφους, το κράτος του στρατιωτικού προσωπικού, το κράτος που έχει τον επιχειρησιακό έλεγχο και το κράτος που παρέχει κρίσιμη τεχνική υποστήριξη ενδέχεται να μη συμπίπτουν.
Από την οπτική του καθεστώτος δυνάμεων, οι διμερείς συμφωνίες μπορούν να κατανείμουν την ποινική και αστική δικαιοδοσία χωρίς να καταργούν την ενδεχόμενη διεθνή ευθύνη. Δηλαδή, μπορεί μια συμφωνία να προβλέπει ότι η ποινική δίωξη ορισμένων πράξεων ανήκει κατά προτεραιότητα στο αποστέλλον κράτος, ενώ το φιλοξενούν κράτος διατηρεί περιορισμένη ή συντρέχουσα αρμοδιότητα. Αυτό όμως δεν απαντά στο ερώτημα ποιο κράτος ευθύνεται διεθνώς εάν η πράξη παραβιάζει διεθνή υποχρέωση. Η κατανομή της εσωτερικής δικαιοδοσίας είναι άλλο πράγμα από την απόδοση διεθνώς παράνομης πράξης. Έτσι, μια βάση μπορεί να βρίσκεται σε ξένο έδαφος, το προσωπικό να υπάγεται ποινικά στο αποστέλλον κράτος, αλλά η διεθνής ευθύνη να βαρύνει είτε το αποστέλλον κράτος αποκλειστικά είτε και τα δύο κράτη ανάλογα με τον βαθμό συνδρομής, γνώσης και ελέγχου.
Η ιδιαιτερότητα των «κυρίαρχων περιοχών βάσης» ή άλλων υβριδικών μορφών εντείνει ακόμη περισσότερο τη νομική δυσχέρεια. Όταν το κράτος που λειτουργεί τη βάση δεν είναι απλώς χρήστης αλλά διαθέτει κυριαρχία ή εξαιρετικά ευρεία εξουσιοδότηση άσκησης κρατικών αρμοδιοτήτων, τότε η σύνδεση ανάμεσα στην πράξη και στο συγκεκριμένο κράτος γίνεται εντονότερη. Στην πρόσφατη συμφωνία για το Diego Garcia, για παράδειγμα, η κυριαρχία αποδίδεται στον Μαυρίκιο, αλλά το Ηνωμένο Βασίλειο εξουσιοδοτείται να ασκεί ευρύ φάσμα «rights and authorities» αναφορικά με το νησί. Αυτό σημαίνει ότι για πράξεις που τελούνται από ή μέσω της εγκατάστασης θα πρέπει να εξετάζεται όχι μόνο ποιος είναι τυπικά ο κυρίαρχος, αλλά και ποιος ασκεί de facto και de jure τον ουσιώδη έλεγχο επί των σχετικών λειτουργιών. Το διεθνές δίκαιο της ευθύνης ενδιαφέρεται πρωτίστως για την πραγματική και νομική δομή της κρατικής δράσης, όχι για τις ονομασίες καθαυτές.
Το ασφαλέστερο συμπέρασμα είναι ότι δεν υπάρχει μία και ενιαία απάντηση στο ερώτημα «ποιο κράτος ευθύνεται». Η απάντηση εξαρτάται από τέσσερις σωρευτικούς ελέγχους: ποιος τέλεσε την πράξη, ποιος είχε τον ουσιώδη έλεγχο, ποιο καθεστώς αρμοδιοτήτων προέβλεπε η συμφωνία της βάσης, και ποια διεθνής υποχρέωση παραβιάστηκε. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η ευθύνη θα βαρύνει πρωτίστως το αποστέλλον ή επιχειρούν κράτος. Σε άλλες, μπορεί να στοιχειοθετηθεί συνδρομή ή παράλειψη του φιλοξενούντος κράτους. Σε ακόμη πιο σύνθετες περιπτώσεις, μπορεί να υπάρξει παράλληλη ή αλληλένδετη ευθύνη περισσοτέρων κρατών. Η ύπαρξη βάσης, επομένως, δεν απλοποιεί το δίκαιο της ευθύνης· το καθιστά πιο απαιτητικό. Και ακριβώς γι’ αυτό, η ανάλυση στρατιωτικών εγκαταστάσεων στο εξωτερικό δεν μπορεί να περιορίζεται σε ζητήματα κυριαρχίας ή στρατηγικής χρήσης. Πρέπει να ενσωματώνει την πλήρη λογική του διεθνούς δικαίου της κρατικής ευθύνης.
Πρόσφατα σχόλια