Το Συμβούλιο της Επικρατείας κατέχει μια ιδιότυπα κεντρική θέση στην ελληνική συνταγματική τάξη. Αποτελεί έναν από τους βασικούς θεσμικούς μηχανισμούς μέσω των οποίων η διοικητική εξουσία υποβάλλεται σε νομικό και συνταγματικό έλεγχο. Η σημασία του απορρέει από το άρθρο 95 του Συντάγματος, το οποίο αναθέτει στο Συμβούλιο της Επικρατείας, μεταξύ άλλων, την ακύρωση εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών για υπέρβαση εξουσίας ή παράβαση νόμου, την αναίρεση αποφάσεων των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, την εκδίκαση ορισμένων διοικητικών διαφορών ουσίας και την επεξεργασία κανονιστικών διαταγμάτων. Η συνταγματική αυτή αποστολή το καθιστά θεσμό ελέγχου όχι μόνο της απλής νομιμότητας, αλλά και της συνταγματικής ορθότητας της διοικητικής δράσης.
Ο ακυρωτικός έλεγχος είναι η πιο χαρακτηριστική μορφή της θεσμικής λειτουργίας του Συμβουλίου της Επικρατείας. Η αίτηση ακυρώσεως αποβλέπει στον αντικειμενικό έλεγχο της νομιμότητας μιας διοικητικής πράξης. Με άλλα λόγια, ο αιτών δεν ζητά απλώς να δικαιωθεί ως άτομο· ενεργοποιεί έναν μηχανισμό ελέγχου της διοίκησης υπό το φως του νόμου και του Συντάγματος. Η ακύρωση μιας παράνομης διοικητικής πράξης δεν αποκαθιστά μόνο την ατομική βλάβη του προσφεύγοντος. Επαναφέρει τη διοίκηση εντός των ορίων της νομιμότητας και υπενθυμίζει ότι καμία διοικητική αρχή, όσο ισχυρή ή πολιτικά νομιμοποιημένη και αν είναι η κυβέρνηση στην οποία υπάγεται, δεν μπορεί να ενεργεί έξω από τα όρια του δικαίου.
Η ιδιαίτερη αξία του Συμβουλίου της Επικρατείας έγκειται στο ότι ελέγχει την εκτελεστική εξουσία στο σημείο όπου αυτή εμφανίζεται πιο καθημερινή, πιο πρακτική και πιο ισχυρή: στη διοίκηση. Η συνταγματική δημοκρατία δεν κινδυνεύει μόνο από μεγάλες και θεαματικές παραβιάσεις του Συντάγματος. Κινδυνεύει και από τη συσσώρευση μικρότερων διοικητικών αυθαιρεσιών, από κανονιστικές πράξεις που υπερβαίνουν τη νομοθετική εξουσιοδότηση, από ατομικές πράξεις χωρίς επαρκή αιτιολογία, από παραλείψεις οφειλόμενων ενεργειών, από διακριτική ευχέρεια που ασκείται άνισα ή δυσανάλογα, από διοικητικές αποφάσεις που περιορίζουν δικαιώματα χωρίς επαρκή συνταγματική στάθμιση. Σε όλα αυτά τα επίπεδα, το ΣτΕ λειτουργεί ως θεσμικός φραγμός στη μετατροπή της διοικητικής αποτελεσματικότητας σε διοικητική αυθαιρεσία.
Ο ακυρωτικός έλεγχος έχει βαθιά σχέση με την αρχή της διάκρισης των εξουσιών. Σημαίνει ότι ελέγχει αν η διοίκηση κινήθηκε εντός των ορίων που θέτει ο νόμος και το Σύνταγμα. Το ΣτΕ δεν αποφασίζει ποια πολιτική είναι προτιμότερη· ελέγχει αν η επιλεγείσα πολιτική μπορεί να λάβει διοικητική μορφή χωρίς να παραβιάζει κανόνες ανώτερης τυπικής ισχύος, δικαιώματα, αρχές αναλογικότητας, ισότητας, ασφάλειας δικαίου και προστατευόμενης εμπιστοσύνης. Η διάκριση αυτή είναι λεπτή αλλά κρίσιμη. Αν ο δικαστικός έλεγχος είναι υπερβολικά ασθενής, η διοίκηση αποδεσμεύεται από ουσιαστικά όρια. Αν είναι υπερβολικά επεμβατικός, το δικαστήριο κινδυνεύει να μετατραπεί σε πολιτικό συνδιαμορφωτή. Η θεσμική τέχνη του ακυρωτικού δικαστή βρίσκεται ακριβώς στην ισορροπία ανάμεσα στον έλεγχο και στην αυτοσυγκράτηση.
Συχνό φαινόμνο είναι τα δικαιώματα να προσβάλλονται ή να περιορίζονται με ποικίλους τρόπους όπως επί παραδείγματι έκδοση διοικητικών πράξεων: πολεοδομικών ρυθμίσεων, περιβαλλοντικών αδειοδοτήσεων, πειθαρχικών αποφάσεων, περιοριστικών μέτρων, κανονιστικών πράξεων, πράξεων επιλογής ή αποκλεισμού, ρυθμίσεων που αφορούν την εκπαίδευση, τη δημόσια υγεία, την κοινωνική ασφάλιση, τη φορολογία, την οικονομική δραστηριότητα. Το ΣτΕ, μέσω του ελέγχου αυτών των πράξεων, μετατρέπει τις συνταγματικές διατάξεις από αφηρημένες διακηρύξεις σε πραγματικά κριτήρια διοικητικής νομιμότητας. Έτσι, το δικαίωμα δεν μένει στο επίπεδο του συνταγματικού κειμένου, αλλά εισέρχεται στην καθημερινή διοικητική λειτουργία.
Ιδιαίτερη σημασία έχει και η προληπτική επεξεργασία των κανονιστικών διαταγμάτων. Η αρμοδιότητα αυτή, επίσης κατοχυρωμένη στο άρθρο 95, διακρίνει το Συμβούλιο της Επικρατείας από ένα δικαστήριο που δρα μόνο εκ των υστέρων. Η επεξεργασία κανονιστικών διαταγμάτων επιτρέπει έναν προκαταρκτικό έλεγχο νομιμότητας πριν ακόμη η κανονιστική πράξη ενταχθεί πλήρως στην έννομη τάξη. Ο θεσμός αυτός έχει ιδιαίτερη αξία σε μια διοικητική τάξη όπου μεγάλο μέρος της κανονιστικής ύλης δεν ρυθμίζεται απευθείας από τον νόμο, αλλά από πράξεις της διοίκησης που εκδίδονται κατ’ εξουσιοδότηση. Ο έλεγχος της νομιμότητας των κανονιστικών διαταγμάτων λειτουργεί, επομένως, ως μηχανισμός ανάσχεσης της ανεξέλεγκτης κανονιστικής διοίκησης.
Το ΣτΕ έχει όμως και όρια. Δεν μπορεί να υποκαταστήσει την πολιτική ευθύνη της Βουλής, την ποιότητα της νομοθέτησης, τη διοικητική επάρκεια, την κοινοβουλευτική λογοδοσία ή τη θεσμική αυτοσυγκράτηση της εκτελεστικής εξουσίας. Ένα ανώτατο δικαστήριο μπορεί να ακυρώσει παράνομες πράξεις, αλλά δεν μπορεί μόνο του να δημιουργήσει καλή διοίκηση. Μπορεί να προστατεύσει δικαιώματα, αλλά δεν μπορεί να διορθώσει συνολικά την πολυνομία, την κακονομία, τις διοικητικές καθυστερήσεις ή την πελατειακή κουλτούρα. Μπορεί να θέσει όρια, αλλά δεν μπορεί να παραγάγει από μόνο του πολιτική ποιότητα. Γι’ αυτό η θεσμική του σημασία είναι μεγάλη, αλλά δεν πρέπει να οδηγεί σε δικαστικοποίηση κάθε πολιτικού προβλήματος.
Το Συμβούλιο της Επικρατείας αποτελεί θεσμικό φρουρό της συνταγματικότητας στον βαθμό που καθιστά τη διοίκηση ελέγξιμη, περιορίζει την αυθαιρεσία, προστατεύει δικαιώματα και διασφαλίζει ότι η εκτελεστική εξουσία δεν μετατρέπεται σε ανεξέλεγκτο παραγωγό δεσμευτικών πράξεων. Ο ακυρωτικός έλεγχος είναι ένας από τους βαθύτερους μηχανισμούς του κράτους δικαίου. Μέσα από αυτόν, ο πολίτης μπορεί να αντιπαρατεθεί θεσμικά με το κράτος και το κράτος υποχρεώνεται να θυμάται ότι η αποτελεσματικότητά του έχει νόημα μόνο όταν παραμένει δεσμευμένη από τη νομιμότητα, τη συνταγματικότητα και την προστασία της ανθρώπινης ελευθερίας.
Πρόσφατα σχόλια