Η δημόσια διαβούλευση αποτελεί έναν από τους σημαντικότερους θεσμούς της σύγχρονης συμμετοχικής δημοκρατίας, υπό την προϋπόθεση ότι δεν αντιμετωπίζεται ως τυπικό στάδιο νομιμοποίησης προειλημμένων αποφάσεων. Είναι θεσμικός μηχανισμός μέσω του οποίου η νομοθετική πρωτοβουλία εκτίθεται σε έλεγχο πριν αποκτήσει δεσμευτική ισχύ. Η ουσιαστική διαβούλευση επιτρέπει να εντοπιστούν ατέλειες, αντιφάσεις, πρακτικές δυσκολίες, αθέατες συνέπειες και κοινωνικές αντιδράσεις. Αντιθέτως, η προσχηματική διαβούλευση προσθέτει μόνο ένα τυπικό ένδυμα συμμετοχής σε αποφάσεις που έχουν ήδη ληφθεί.
Στο θεσμικό πλαίσιο της καλής νομοθέτησης, η διαβούλευση έχει αναγνωριστεί ως οργανικό μέρος της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας. Ο νόμος 4622/2019 περιλαμβάνει ειδικές διατάξεις για τη νομοπαρασκευαστική διαδικασία και την καλή νομοθέτηση, στις οποίες εντάσσονται η διαβούλευση και η ανάλυση συνεπειών ρύθμισης. Αυτό σημαίνει ότι η διαβούλευση δεν είναι πολιτική πολυτέλεια. Είναι μέρος μιας θεσμικής αρχιτεκτονικής που αποσκοπεί στη βελτίωση της νομοθετικής ποιότητας. Ένας νόμος που δεν έχει δοκιμαστεί στον δημόσιο λόγο, στη γνώμη των φορέων, στην τεχνική εμπειρία της διοίκησης και στην πρακτική γνώση όσων θα κληθούν να τον εφαρμόσουν ή να υποστούν τις συνέπειές του είναι πιθανότερο να είναι ατελής, αντιφατικός ή ανεφάρμοστος.
Η ουσία της διαβούλευσης βρίσκεται στον χρόνο, στη διαφάνεια, στην ανταπόκριση και στην τεκμηρίωση. Χρόνος σημαίνει ότι οι ενδιαφερόμενοι πρέπει να έχουν επαρκή δυνατότητα μελέτης και παρέμβασης. Διαφάνεια σημαίνει ότι το κείμενο, η αιτιολογία, οι στόχοι και οι συνέπειες της ρύθμισης είναι σαφώς γνωστά. Ανταπόκριση σημαίνει ότι η διοίκηση δεν συλλέγει απλώς σχόλια, αλλά τα αξιολογεί. Τεκμηρίωση σημαίνει ότι μπορεί να εξηγηθεί ποιες παρατηρήσεις ελήφθησαν υπόψη, ποιες απορρίφθηκαν και για ποιον λόγο. Χωρίς αυτά τα στοιχεία, η διαβούλευση κινδυνεύει να γίνει άσκηση δημόσιας ακρόασης χωρίς θεσμικό αποτέλεσμα. Η κοινωνία μιλά, αλλά η διοίκηση δεν ακούει πραγματικά.
Η προβληματική διαβούλευση έχει διάφορες μορφές. Μπορεί να είναι υπερβολικά σύντομη, ώστε οι φορείς να μην προλαβαίνουν να επεξεργαστούν σοβαρά το κείμενο. Μπορεί να γίνεται σε χρονική στιγμή όπου οι βασικές επιλογές έχουν ήδη παγιωθεί πολιτικά. Μπορεί να αφορά κείμενα ατελή, ασαφή ή χωρίς επαρκή αιτιολόγηση. Μπορεί να μην συνοδεύεται από πλήρη ανάλυση συνεπειών. Μπορεί να αγνοεί συστηματικά τις παρατηρήσεις που υποβάλλονται. Μπορεί να χρησιμοποιείται ως απλό επιχείρημα ότι «η κοινωνία ρωτήθηκε», ενώ στην πραγματικότητα δεν επηρεάστηκε ουσιωδώς η τελική ρύθμιση. Σε όλες αυτές τις περιπτώσεις, η διαβούλευση υπάρχει τυπικά αλλά υπολειτουργεί ουσιαστικά.
Το πρόβλημα είναι ιδιαίτερα σοβαρό όταν η διαβούλευση εργαλειοποιείται για τη νομιμοποίηση ήδη ειλημμένων αποφάσεων. Τότε ο θεσμός αντιστρέφει τη λειτουργία του. Αντί να ανοίγει τη νομοθετική διαδικασία στην κοινωνία, την κλείνει με επίφαση συμμετοχής. Η κυβέρνηση ή το αρμόδιο υπουργείο μπορεί να επικαλείται τη διαβούλευση ως απόδειξη θεσμικής ευαισθησίας, ακόμη και αν οι κρίσιμες παρατηρήσεις δεν αξιολογήθηκαν ουσιαστικά. Αυτό δημιουργεί μια μορφή συμμετοχικού φορμαλισμού: η κοινωνία καλείται να σχολιάσει, αλλά όχι να συνδιαμορφώσει. Το αποτέλεσμα είναι διπλά επιζήμιο. Από τη μία, μειώνεται η ποιότητα της νομοθέτησης. Από την άλλη, απογοητεύονται οι πολίτες και οι φορείς, οι οποίοι αντιλαμβάνονται ότι η συμμετοχή τους δεν έχει πραγματικό θεσμικό βάρος.
Η δημόσια ηλεκτρονική διαβούλευση μέσω της πλατφόρμας opengov έχει συμβάλει στην ενίσχυση της ορατότητας της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας, διότι επιτρέπει τη δημοσίευση σχεδίων νόμου και την υποβολή σχολίων από πολίτες και φορείς. Η ύπαρξη πρόσφατων αναρτήσεων διαβούλευσης για νομοσχέδια δείχνει ότι η πρακτική αυτή αποτελεί πλέον σταθερό στοιχείο της ελληνικής διοικητικής διαδικασίας. Ωστόσο, η τεχνολογική υποδομή δεν αρκεί. Η πλατφόρμα μπορεί να διευκολύνει τη συμμετοχή, αλλά δεν εγγυάται από μόνη της ότι η συμμετοχή θα είναι ουσιαστική. Το κρίσιμο ερώτημα δεν είναι αν υπάρχει ηλεκτρονικό πεδίο σχολιασμού. Είναι αν τα σχόλια επηρεάζουν τη ρύθμιση, αν υπάρχει συστηματική απάντηση, αν οι φορείς έχουν επαρκή χρόνο, αν η διοίκηση τεκμηριώνει τις επιλογές της και αν η Βουλή λαμβάνει γνώση του διαβουλευτικού υλικού ως πραγματικού στοιχείου κρίσης.
Η ουσιαστική διαβούλευση έχει και μια βαθύτερη δημοκρατική λειτουργία: μετατρέπει τη νομοθετική διαδικασία από κλειστή κυβερνητική παραγωγή σε ανοιχτή θεσμική συνομιλία. Η δημοκρατία δεν εξαντλείται στην εκλογική στιγμή. Οι εκλογές παρέχουν νομιμοποίηση στην κυβέρνηση, αλλά δεν καταργούν την ανάγκη συνεχούς λογοδοσίας, συμμετοχής και ελέγχου. Η διαβούλευση λειτουργεί ως ενδιάμεσος θεσμός ανάμεσα στην κοινωνία και στο κράτος. Επιτρέπει σε επαγγελματικές ενώσεις, επιστημονικούς φορείς, οργανώσεις πολιτών, ανεξάρτητες αρχές, τοπική αυτοδιοίκηση και απλούς πολίτες να εισφέρουν γνώση που συχνά δεν διαθέτει πλήρως το κυβερνητικό κέντρο. Κανένα υπουργείο δεν γνωρίζει μόνο του όλες τις πρακτικές συνέπειες ενός νόμου. Η διαβούλευση είναι μηχανισμός θεσμικής μάθησης.
Η ποιότητα της διαβούλευσης συνδέεται επίσης με την κοινωνική αποδοχή των νόμων. Ένας νόμος που έχει προηγουμένως συζητηθεί επαρκώς, έχει διορθωθεί μέσα από παρατηρήσεις, έχει εξηγήσει τις επιλογές του και έχει ενσωματώσει μέρος της κοινωνικής γνώσης διαθέτει μεγαλύτερη πιθανότητα εφαρμογής και αποδοχής. Αντιθέτως, ένας νόμος που εμφανίζεται αιφνιδιαστικά, ψηφίζεται γρήγορα και παρουσιάζεται ως τετελεσμένο προκαλεί αντιδράσεις ακόμη και όταν ο σκοπός του είναι θεμιτός. Η διαβούλευση δεν είναι εμπόδιο στην αποτελεσματικότητα. Είναι συχνά προϋπόθεσή της. Η ταχύτητα χωρίς διαβούλευση μπορεί να παράγει άμεση πολιτική ικανοποίηση αλλά μακροπρόθεσμη διοικητική αποτυχία.
Η σχέση διαβούλευσης και Βουλής είναι επίσης κρίσιμη. Η διαβούλευση δεν πρέπει να λειτουργεί ως υποκατάστατο του κοινοβουλευτικού ελέγχου, αλλά ως ενίσχυσή του. Το υλικό που παράγεται στη διαβούλευση θα έπρεπε να αποτελεί ουσιαστικό μέρος της κοινοβουλευτικής επεξεργασίας. Οι βουλευτές πρέπει να γνωρίζουν ποιες ενστάσεις υποβλήθηκαν, ποια τεχνικά προβλήματα αναδείχθηκαν, ποιες κοινωνικές συνέπειες επισημάνθηκαν και πώς απάντησε η διοίκηση. Αν η διαβούλευση μένει εκτός της ουσιαστικής κοινοβουλευτικής συζήτησης, τότε περιορίζεται σε προκοινοβουλευτική τελετουργία. Αν, αντίθετα, ενσωματώνεται στην κοινοβουλευτική κρίση, ενισχύει τη νομοθετική ποιότητα και τη λογοδοσία.
Η τελική αποτίμηση είναι ότι η δημόσια διαβούλευση αποτελεί κρίσιμο δείκτη δημοκρατικής ωριμότητας. Όχι επειδή κάθε παρατήρηση πρέπει να γίνεται δεκτή, ούτε επειδή η κυβέρνηση παύει να έχει την ευθύνη της τελικής επιλογής. Αλλά επειδή μια ώριμη δημοκρατία δεν φοβάται να εκθέσει τη νομοθετική της βούληση σε έλεγχο πριν αυτή γίνει δεσμευτικός κανόνας. Η ουσιαστική διαβούλευση βελτιώνει τον νόμο, ενισχύει την εμπιστοσύνη, μειώνει την κακονομία, αποκαλύπτει αθέατες συνέπειες και καθιστά την κοινωνία συμμέτοχη στη θεσμική παραγωγή. Η προσχηματική διαβούλευση, αντίθετα, φθείρει την εμπιστοσύνη, διότι υπόσχεται συμμετοχή χωρίς πραγματικό αντίκρισμα. Το ζήτημα, επομένως, δεν είναι αν η διαβούλευση υπάρχει. Είναι αν ακούγεται. Και μια δημοκρατία κρίνεται συχνά όχι μόνο από το αν επιτρέπει στους πολίτες να μιλούν, αλλά από το αν οι θεσμοί της είναι διατεθειμένοι να ακούσουν.
Πρόσφατα σχόλια