Η αντιπαράθεση μεταξύ ευρωπαϊκής ομοσπονδίας και διαφοροποιημένης ολοκλήρωσης δεν αφορά δύο αφηρημένα σχέδια θεσμικής μηχανικής, αλλά δύο διαφορετικές απαντήσεις στο θεμελιώδες πολιτειολογικό ερώτημα της ευρωπαϊκής ενοποίησης: πώς μπορεί να συγκροτηθεί κοινή, αποτελεσματική και δημοκρατικά νομιμοποιημένη δημόσια εξουσία σε μια ήπειρο αποτελούμενη από ιστορικά κυρίαρχα κράτη, διαφορετικές πολιτικές κοινότητες, άνισα παραγωγικά συστήματα και αποκλίνουσες αντιλήψεις περί ασφάλειας, κοινωνικής δικαιοσύνης και εθνικής αυτονομίας. Το ομοσπονδιακό πρότυπο επιδιώκει να υπερβεί τον κατακερματισμό μέσω μιας σαφέστερης κατανομής αρμοδιοτήτων και μιας συγκροτημένης ευρωπαϊκής πολιτικής εξουσίας. Η διαφοροποιημένη ολοκλήρωση, αντιθέτως, αποδέχεται ότι τα κράτη δεν μπορούν ή δεν επιθυμούν να συμμετέχουν όλα ταυτόχρονα, στον ίδιο βαθμό και με το ίδιο θεσμικό βάθος σε κάθε ευρωπαϊκή πολιτική. Η μεταξύ τους σχέση δεν είναι, ωστόσο, απλή σχέση αμοιβαίου αποκλεισμού. Η διαφοροποίηση μπορεί να λειτουργήσει ως μεταβατικός δρόμος προς μια ομοσπονδιακότερη Ευρώπη, αλλά μπορεί επίσης να καταλήξει σε μόνιμο σύστημα άνισων κύκλων συμμετοχής, στο οποίο ορισμένα κράτη θα νομοθετούν και άλλα θα προσαρμόζονται.
Η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση γεννήθηκε μέσα από την ένταση δύο διαφορετικών ιστορικών λογικών. Η πρώτη ήταν η συνταγματική και ομοσπονδιακή λογική, η οποία συνδέθηκε ιδίως με την παράδοση του Altiero Spinelli και την αντίληψη ότι η αποτροπή της επιστροφής των εθνικών ανταγωνισμών απαιτούσε δημιουργία ευρωπαϊκής πολιτικής ένωσης με πραγματικές αρμοδιότητες και δημοκρατικούς θεσμούς. Η δεύτερη ήταν η λειτουργιστική λογική της σταδιακής ενοποίησης επιμέρους οικονομικών τομέων, με την προσδοκία ότι η διασύνδεση συμφερόντων, αγορών και διοικητικών μηχανισμών θα δημιουργούσε βαθμιαία ανάγκη για ευρύτερη πολιτική συνεργασία. Το Σχέδιο Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, το οποίο υιοθέτησε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο το 1984 αποτέλεσε την πληρέστερη πρώιμη απόπειρα μετάβασης από την κοινοτική συνεργασία σε σαφέστερη πολιτειακή συγκρότηση. Παρότι δεν κυρώθηκε από τα κράτη, επηρέασε τη μεταγενέστερη συνταγματοποίηση της Ένωσης, την ενίσχυση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και τη συζήτηση περί κατανομής αρμοδιοτήτων και δημοκρατικού ελέγχου.
Η πραγματική εξέλιξη των Κοινοτήτων ακολούθησε πολύ πιο σύνθετη πορεία. Η τελωνειακή ένωση, η κοινή αγροτική πολιτική, η ενιαία αγορά και η σταδιακή ενίσχυση της κοινοτικής νομοθεσίας δημιούργησαν πυκνή υπερεθνική έννομη τάξη χωρίς αντίστοιχη συγκρότηση ευρωπαϊκού κράτους. Η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη επιτάχυνε την ολοκλήρωση της αγοράς, ενώ η Συνθήκη του Μάαστριχτ εισήγαγε την Ευρωπαϊκή Ένωση, την ευρωπαϊκή ιθαγένεια και την Οικονομική και Νομισματική Ένωση, χωρίς να καταργήσει τη διακυβερνητική φύση κρίσιμων πεδίων. Οι Συνθήκες του Άμστερνταμ, της Νίκαιας και τελικά της Λισαβόνας διεύρυναν την κοινοτική μέθοδο, αύξησαν τις εξουσίες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, ενίσχυσαν τη λήψη αποφάσεων με ειδική πλειοψηφία και αναγνώρισαν νομική προσωπικότητα στην Ένωση. Δεν συγκρότησαν, όμως, μια κλασική ομοσπονδία, ούτε εγκαθίδρυσαν ενιαίο κέντρο κυριαρχίας. Η Ευρωπαϊκή Ένωση παρέμεινε πολιτειακό μόρφωμα στο οποίο η υπερεθνική εξουσία συνυπάρχει με τη διαρκή συνταγματική και πολιτική αυτονομία των κρατών.
Η ιδιαίτερη αυτή δομή αποτυπώνεται στην αρχή της δοτής αρμοδιότητας. Σύμφωνα με το άρθρο 5 ΣΕΕ, η Ένωση ενεργεί μόνο εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που της έχουν απονείμει τα κράτη μέλη μέσω των Συνθηκών, ενώ κάθε μη απονεμηθείσα αρμοδιότητα παραμένει στα κράτη. Η αρχή διαφοροποιεί την Ένωση από ένα ολοκληρωμένο ομοσπονδιακό κράτος, του οποίου το Σύνταγμα καθορίζει μεν την κατανομή των εξουσιών, αλλά η ομοσπονδιακή έννομη τάξη διαθέτει συνήθως την τελική πολιτειακή ικανότητα να αναπαράγει και να ερμηνεύει τη δική της αρμοδιότητα. Στην Ευρωπαϊκή Ένωση, κάθε ουσιώδης μεταβολή των Συνθηκών εξακολουθεί να απαιτεί τη συμφωνία και την κύρωση των κρατών μελών σύμφωνα με τις συνταγματικές τους διαδικασίες. Η Ένωση δεν είναι απλός διεθνής οργανισμός, επειδή το δίκαιό της παράγει άμεσα αποτελέσματα και υπερισχύει του εθνικού δικαίου· δεν είναι όμως ούτε κράτος, επειδή δεν διαθέτει αυτοτελή συντακτική εξουσία, γενική αρμοδιότητα ή πλήρη δημοσιονομική και καταναγκαστική αυτονομία.
Η ευρωπαϊκή ομοσπονδία, εάν νοηθεί σοβαρά και όχι ως γενική ρητορική επίκληση «περισσότερης Ευρώπης», θα απαιτούσε βαθύτερη μεταβολή αυτής της δομής. Θα προϋπέθετε ευρωπαϊκή εκτελεστική εξουσία με σαφές πολιτικό πρόγραμμα και άμεση κοινοβουλευτική ευθύνη, νομοθετικό σύστημα στο οποίο θα εκπροσωπούνταν θεσμικά τόσο οι πολίτες όσο και τα κράτη, ουσιαστική κοινή δημοσιονομική ικανότητα, σταθερούς ίδιους πόρους και δυνατότητα ευρωπαϊκού δανεισμού, κοινότερη εξωτερική και αμυντική πολιτική, καθώς και σαφέστερη διάκριση μεταξύ ευρωπαϊκών και εθνικών αρμοδιοτήτων. Η Επιτροπή θα έπρεπε να εξελιχθεί από υβριδικό θεματοφύλακα των Συνθηκών, ρυθμιστή και πολιτικό όργανο σε πραγματική ευρωπαϊκή κυβέρνηση, ενώ το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο θα έπρεπε να αποκτήσει πληρέστερη νομοθετική πρωτοβουλία και αποφασιστικότερη εξουσία επί των εσόδων και των δαπανών. Το Συμβούλιο θα μπορούσε να λειτουργεί ως ομοσπονδιακό δεύτερο νομοθετικό σώμα, χωρίς όμως να διατηρεί την αδιαφανή συγχώνευση νομοθετικών και διακυβερνητικών λειτουργιών που το χαρακτηρίζει σήμερα.
Ομοσπονδιοποίηση δεν σημαίνει αναγκαστικά κατάργηση των εθνικών κρατών ή ομοιομορφία όλων των κοινωνικών και πολιτισμικών πολιτικών. Η ουσία της ομοσπονδίας βρίσκεται ακριβώς στη συνταγματικά οργανωμένη συνύπαρξη δύο επιπέδων δημόσιας εξουσίας, καθένα από τα οποία αντλεί αρμοδιότητες από κοινό θεμελιώδες πλαίσιο και ασκεί εξουσία απευθείας επί των πολιτών. Τα κράτη θα μπορούσαν να διατηρήσουν εκτεταμένες αρμοδιότητες στην εκπαίδευση, στον πολιτισμό, στη χωροταξία, στη διοίκηση της υγείας και στην οργάνωση των συστημάτων πρόνοιας, ενώ η Ένωση θα αναλάμβανε πληρέστερα εκείνους τους τομείς στους οποίους η εθνική δράση είναι ανεπαρκής: κοινή άμυνα, εξωτερικά σύνορα, κλιματική πολιτική, διεθνής φορολόγηση, κρίσιμες υποδομές, τεχνολογική κυριαρχία και μακροοικονομική σταθεροποίηση. Η αρχή της επικουρικότητας θα έπαυε να λειτουργεί ως αόριστη πολιτική διακήρυξη και θα αποκτούσε χαρακτήρα πραγματικής συνταγματικής εγγύησης κατά του άσκοπου συγκεντρωτισμού.
Το ισχυρότερο επιχείρημα υπέρ της ομοσπονδιακής κατεύθυνσης αφορά τη σημερινή ασυμμετρία μεταξύ ευρωπαϊκής εξουσίας και ευρωπαϊκής πολιτικής ευθύνης. Η Ένωση λαμβάνει αποφάσεις που επηρεάζουν τη δημοσιονομική πολιτική, την τραπεζική εποπτεία, τις αγορές, την ενέργεια, τη μετανάστευση και τα δικαιώματα, αλλά η ευθύνη για τις αποφάσεις διαχέεται ανάμεσα στην Επιτροπή, στο Συμβούλιο, στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και στις εθνικές κυβερνήσεις. Οι κυβερνήσεις μπορούν να αποδέχονται στις Βρυξέλλες αποφάσεις τις οποίες στη συνέχεια παρουσιάζουν στο εσωτερικό ως εξωτερικές ευρωπαϊκές επιβολές. Η Επιτροπή μπορεί να ασκεί έντονα πολιτικές λειτουργίες χωρίς να συγκροτείται από άμεση και αναγνωρίσιμη εκλογική πλειοψηφία. Το αποτέλεσμα είναι ένα σύστημα εκτεταμένης εξουσίας αλλά περιορισμένης πολιτικής αναγνωρισιμότητας, στο οποίο η ευρωπαϊκή πολιτική αντιπαράθεση δεν μετατρέπεται εύκολα σε σαφή επιλογή κυβέρνησης και προγράμματος.
Μια θεσμική ομοσπονδιοποίηση θα μπορούσε να αποκαταστήσει αυτή την αναντιστοιχία μόνο εάν συνοδευόταν από πραγματική δημοκρατική εμβάθυνση. Η απλή μεταφορά περισσότερων αρμοδιοτήτων σε υφιστάμενα τεχνοκρατικά ή εκτελεστικά όργανα δεν θα δημιουργούσε δημοκρατική ομοσπονδία, αλλά ισχυρότερο διοικητικό συγκεντρωτισμό. Η ύπαρξη ευρωπαϊκής πολιτικής κοινότητας δεν μπορεί να συναχθεί αποκλειστικά από την κοινή αγορά ή την ευρωπαϊκή ιθαγένεια. Απαιτεί κοινό χώρο πολιτικής αντιπαράθεσης, ευρωπαϊκά κόμματα με πραγματική οργανωτική και προγραμματική αυτονομία, δημόσια ενημέρωση που να υπερβαίνει το εθνικό φίλτρο, καθώς και δυνατότητα των πολιτών να αλλάζουν την κατεύθυνση της ευρωπαϊκής πολιτικής μέσω εκλογών. Χωρίς αυτές τις προϋποθέσεις, η ομοσπονδιακή συγκέντρωση αρμοδιοτήτων μπορεί να ενισχύσει ακριβώς το δημοκρατικό έλλειμμα που υποτίθεται ότι θα επιλύσει.
Η διαφοροποιημένη ολοκλήρωση αναπτύχθηκε ιστορικά ως απάντηση στην αδυναμία επίτευξης ταυτόχρονης και ομοιόμορφης εμβάθυνσης. Δεν αποτελεί ενιαίο μοντέλο, αλλά οικογένεια διαφορετικών θεσμικών μορφών. Η «Ευρώπη πολλών ταχυτήτων» υποθέτει κοινό τελικό προορισμό, αλλά αποδέχεται ότι ορισμένα κράτη χρειάζονται περισσότερο χρόνο για να φθάσουν σε αυτόν. Η «μεταβλητή γεωμετρία» δέχεται πιο σταθερές και ενδεχομένως μόνιμες διαφορές συμμετοχής. Η «Ευρώπη à la carte» επιτρέπει στα κράτη να επιλέγουν επιμέρους πολιτικές χωρίς κοινή υποχρέωση τελικής σύγκλισης. Οι «ομόκεντροι κύκλοι» οργανώνουν την Ευρώπη σε εσωτερικό πολιτικό πυρήνα, ευρύτερο κύκλο κρατών της ενιαίας αγοράς και εξωτερικό κύκλο συνδεδεμένων ή υποψήφιων χωρών. Οι έννοιες αυτές δεν είναι ισοδύναμες: η προσωρινή διαφοροποίηση μπορεί να διευκολύνει την ενοποίηση, ενώ η μόνιμη επιλεκτική συμμετοχή μπορεί να μεταβάλει την Ένωση σε σύνθετο δίκτυο συμβατικών σχέσεων χωρίς κοινή πολιτειακή κατεύθυνση.
Το Σένγκεν υπήρξε χαρακτηριστικό ιστορικό παράδειγμα διαφοροποίησης που αρχικά αναπτύχθηκε έξω από το κοινοτικό θεσμικό πλαίσιο και κατόπιν ενσωματώθηκε στην έννομη τάξη της Ένωσης. Η Νομισματική Ένωση αποτέλεσε βαθύτερη μορφή διαφοροποίησης, καθώς δημιούργησε κοινό νόμισμα, Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και ιδιαίτερο σύστημα οικονομικής διακυβέρνησης χωρίς καθολική συμμετοχή όλων των κρατών. Σήμερα όλα τα κράτη μέλη, πλην της Δανίας που διαθέτει συμβατική εξαίρεση, υποχρεούνται κατ’ αρχήν να υιοθετήσουν το ευρώ όταν εκπληρώσουν τα κριτήρια σύγκλισης· η διαφοροποίηση της Ευρωζώνης είναι επομένως εν μέρει μεταβατική και εν μέρει μόνιμη. Αντίστοιχα, ο χώρος Σένγκεν περιλαμβάνει κράτη μέλη της Ένωσης και συνδεδεμένα τρίτα κράτη, ενώ η Ιρλανδία παραμένει εκτός του πλήρους συστήματος. Η ευρωπαϊκή πραγματικότητα έχει ήδη υπερβεί την ταύτιση μεταξύ ιδιότητας μέλους και ομοιόμορφης συμμετοχής.
Οι Συνθήκες επιχείρησαν να θεσμοποιήσουν και να πειθαρχήσουν αυτή την πραγματικότητα μέσω της ενισχυμένης συνεργασίας. Το άρθρο 20 ΣΕΕ επιτρέπει σε τουλάχιστον εννέα κράτη μέλη να χρησιμοποιούν τα θεσμικά όργανα και τις αρμοδιότητες της Ένωσης για βαθύτερη συνεργασία σε τομείς μη αποκλειστικής αρμοδιότητας, όταν οι σχετικοί στόχοι δεν μπορούν να επιτευχθούν από το σύνολο της Ένωσης μέσα σε εύλογο χρόνο. Η συνεργασία πρέπει να αποβλέπει στην προώθηση των στόχων της Ένωσης, να ενισχύει την ενοποιητική διαδικασία, να παραμένει ανοικτή στα υπόλοιπα κράτη και να μην υπονομεύει την ενιαία αγορά ή τα δικαιώματα των μη συμμετεχόντων. Δεν πρόκειται, συνεπώς, για ελεύθερο δικαίωμα ομάδων κρατών να δημιουργούν παράλληλες ευρωπαϊκές έννομες τάξεις, αλλά για ελεγχόμενο μηχανισμό διαφοροποίησης εντός του κοινού θεσμικού πλαισίου.
Η πρακτική εφαρμογή των ενισχυμένων συνεργασιών δείχνει τόσο τη δυναμική όσο και τους περιορισμούς του θεσμού. Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία συγκροτήθηκε μέσω ενισχυμένης συνεργασίας, επειδή δεν κατέστη δυνατή η καθολική συμφωνία για υπερεθνικό όργανο ποινικής έρευνας και δίωξης αδικημάτων εις βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης. Το ενιαίο δίπλωμα ευρεσιτεχνίας και ρυθμίσεις του ιδιωτικού διεθνούς δικαίου αναπτύχθηκαν επίσης με διαφοροποιημένη συμμετοχή. Η μόνιμη διαρθρωμένη συνεργασία στην άμυνα, η PESCO, αποτελεί συγγενή αλλά ειδικότερο μηχανισμό: επιτρέπει στα ικανότερα και προθυμότερα κράτη να αναλαμβάνουν δεσμευτικότερες αμυντικές υποχρεώσεις, ενώ σήμερα συμμετέχουν σε αυτήν είκοσι έξι κράτη μέλη. Οι μορφές αυτές αποδεικνύουν ότι η διαφοροποίηση δεν συνεπάγεται πάντοτε αποσύνθεση· μπορεί να παράγει υπερεθνικούς θεσμούς και κοινές δεσμεύσεις εκεί όπου η απαίτηση καθολικής συμμετοχής θα οδηγούσε σε ακινησία.
Η διαφοροποίηση προσφέρει αναμφίβολα πολιτικό ρεαλισμό. Σε μια Ένωση είκοσι επτά κρατών, με διαφορετικές συνταγματικές παραδόσεις και ασύμμετρες κοινωνικές προτεραιότητες, η απαίτηση ταυτόχρονης συμφωνίας μπορεί να μετατρέψει το λιγότερο πρόθυμο κράτος σε ρυθμιστή του συνολικού επιπέδου ολοκλήρωσης. Οι ενισχυμένες συνεργασίες επιτρέπουν στα κράτη που διαθέτουν ισχυρότερη πολιτική βούληση να προχωρούν, χωρίς να εξαναγκάζουν τα υπόλοιπα σε άμεση συμμετοχή. Μπορούν να λειτουργήσουν ως εργαστήρια θεσμικής και πολιτικής καινοτομίας: μια επιτυχής πολιτική περιορισμένης αρχικά συμμετοχής μπορεί να αποδείξει τη χρησιμότητά της και να προσελκύσει σταδιακά περισσότερα κράτη. Με αυτή την έννοια, η διαφοροποίηση δεν είναι άρνηση της ενοποίησης, αλλά μέθοδος υπέρβασης του προβλήματος της συλλογικής δράσης.
Η θετική αυτή λειτουργία εξαρτάται, όμως, από το αν η διαφοροποίηση παραμένει ανοικτή, προσωρινή και αλληλέγγυα. Εάν ο εσωτερικός πυρήνας μιας βαθύτερης ένωσης καθορίζει τους κανόνες που τα περιφερειακά κράτη αναγκάζονται να εφαρμόζουν χωρίς ισότιμη συμμετοχή, δημιουργείται ιεραρχία πολιτικής κυριαρχίας. Η διαφορά δεν θα αφορά μόνο τον βαθμό ολοκλήρωσης, αλλά την πραγματική ικανότητα των κρατών να επηρεάζουν τις αποφάσεις που διαμορφώνουν τις οικονομίες και τις κοινωνίες τους. Το πρόβλημα γίνεται οξύτερο όταν η ένταξη στον πυρήνα απαιτεί δημοσιονομική, διοικητική ή στρατιωτική ικανότητα που δεν διαθέτουν τα ασθενέστερα κράτη. Μια θεωρητικά ανοικτή συνεργασία μπορεί τότε να αποδειχθεί υλικά κλειστή, μετατρέποντας τις οικονομικές ανισότητες σε συνταγματικές ανισότητες.
Η Ευρωζώνη προσφέρει το σαφέστερο παράδειγμα αυτής της αμφισημίας. Η κοινή νομισματική πολιτική δημιούργησε βαθιά αλληλεξάρτηση, χωρίς να συνοδευτεί από αντίστοιχη δημοσιονομική ένωση, κοινή κοινωνική πολιτική ή πλήρη μηχανισμό αντιμετώπισης ασύμμετρων οικονομικών κρίσεων. Κατά την κρίση δημόσιου χρέους, η διαφοροποίηση δεν λειτούργησε απλώς ως τεχνική συμμετοχής, αλλά ως μηχανισμός άνισης κατανομής εξουσίας μεταξύ πιστωτριών και οφειλετριών χωρών. Η ίδια θεσμική αρχιτεκτονική μπορούσε να εμφανίζεται ως βαθύτερη ενοποίηση και ταυτόχρονα ως περιορισμός της δημοκρατικής αυτονομίας κρατών με μικρότερη οικονομική ισχύ. Το παράδειγμα δείχνει ότι η ολοκλήρωση ενός τομέα χωρίς ολοκλήρωση των αναγκαίων αντισταθμιστικών μηχανισμών μπορεί να δημιουργεί περισσότερη εξάρτηση χωρίς αντίστοιχη αλληλεγγύη.
Η διαφοροποίηση δημιουργεί επίσης οξύ πρόβλημα δημοκρατικής λογοδοσίας. Όταν μια πολιτική εφαρμόζεται μόνο σε ορισμένα κράτη, ανακύπτει το ερώτημα ποιοι ευρωβουλευτές πρέπει να συμμετέχουν στη νομοθέτηση και στον έλεγχο. Η πλήρης συμμετοχή όλων των μελών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου διατηρεί την ενότητα του θεσμού, αλλά επιτρέπει σε εκπροσώπους μη συμμετεχόντων κρατών να συναποφασίζουν για ρυθμίσεις που δεν θα ισχύσουν στους εκλογείς τους. Η δημιουργία ειδικών κοινοβουλευτικών συνθέσεων θα αντιστοιχούσε καλύτερα στο γεωγραφικό πεδίο εφαρμογής των πολιτικών, αλλά θα διέσπαζε την ενότητα της ευρωπαϊκής αντιπροσώπευσης και θα δημιουργούσε διαφορετικές κατηγορίες ευρωβουλευτών. Αντίστοιχη πολυπλοκότητα εμφανίζεται στην εκτελεστική και δικαστική ευθύνη, καθώς η ενιαία θεσμική δομή καλείται να υπηρετεί πολλαπλές και μη ταυτόσημες συνθέσεις κρατών.
Ο κίνδυνος είναι ακόμη μεγαλύτερος στην εκδοχή της Ευρώπης à la carte. Η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση δεν μπορεί να παραμένει βιώσιμη εάν τα κράτη επιλέγουν ελεύθερα μόνο τις πολιτικές που τους αποφέρουν άμεσο όφελος, αποφεύγοντας τις αναδιανεμητικές, δημοσιονομικές ή μεταναστευτικές υποχρεώσεις. Η κοινή αγορά δεν είναι ουδέτερος μηχανισμός ανταλλαγών, αλλά έννομη τάξη που προϋποθέτει κοινά πρότυπα, δικαστική συνεργασία, χρηματοδοτική αλληλεγγύη και ισότητα των κρατών. Η επιλογή μόνο των πλεονεκτημάτων θα μετέτρεπε την Ένωση σε συναλλακτικό σχήμα εθνικών συμφερόντων και θα αποσυνέδεε τα ατομικά οικονομικά δικαιώματα από τις συλλογικές πολιτικές υποχρεώσεις που καθιστούν δυνατή την άσκησή τους.
Η επικείμενη διεύρυνση καθιστά το δίλημμα ακόμη πιο πιεστικό. Η ένταξη της Ουκρανίας, της Μολδαβίας και χωρών των Δυτικών Βαλκανίων θα αυξήσει τη γεωπολιτική ισχύ και την ιστορική εμβέλεια της Ένωσης, θα εντείνει όμως τις διαφορές οικονομικής ανάπτυξης, διοικητικής ικανότητας, γεωργικής διάρθρωσης και στρατηγικών προτεραιοτήτων. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο έχει αναγνωρίσει ότι οι εσωτερικές μεταρρυθμίσεις της Ένωσης πρέπει να εξελίσσονται παράλληλα με τη διεύρυνση, ενώ η σχετική ατζέντα αφορά τις αξίες, τις πολιτικές, τον προϋπολογισμό και τη διακυβέρνηση. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει προτείνει ευρύτερη αναθεώρηση των Συνθηκών, ενίσχυση της ειδικής πλειοψηφίας και μεταρρύθμιση της κατανομής αρμοδιοτήτων. Μέχρι τον Ιούλιο του 2026, η συζήτηση δεν έχει καταλήξει σε οριστικό θεσμικό σχέδιο, ενώ το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο έχει προγραμματίσει νέα στρατηγική συζήτηση για τη διεύρυνση και τις μεταρρυθμίσεις τον Οκτώβριο του 2026.
Μια διευρυμένη Ένωση δύσκολα θα λειτουργήσει αποτελεσματικά με καθολική ομοφωνία σε τομείς υψηλής πολιτικής σημασίας. Ταυτόχρονα, η απλή εγκαθίδρυση ενός κλειστού διευθυντηρίου ισχυρών κρατών θα υπονόμευε την ισότητα των μελών και θα αναπαρήγαγε στο θεσμικό επίπεδο τις διαφορές οικονομικής και γεωπολιτικής ισχύος. Η λύση δεν μπορεί να είναι ούτε η πλήρης ομοιομορφία ούτε η ανεξέλεγκτη μεταβλητή γεωμετρία. Χρειάζεται διάκριση ανάμεσα στον κοινό συνταγματικό πυρήνα της Ένωσης και στα πεδία όπου μπορεί να επιτραπεί διαφοροποιημένη εμβάθυνση.
Ο κοινός πυρήνας πρέπει να περιλαμβάνει τη δημοκρατία, το κράτος δικαίου, την ανεξαρτησία της Δικαιοσύνης, την υπεροχή και ομοιόμορφη εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου, την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων, την ενότητα της εσωτερικής αγοράς και ένα ελάχιστο επίπεδο δημοσιονομικής και κοινωνικής αλληλεγγύης. Οι αρχές αυτές δεν μπορούν να μετατραπούν σε πεδίο εθνικών opt-outs, διότι συγκροτούν τις προϋποθέσεις αμοιβαίας εμπιστοσύνης και ισότιμης συμμετοχής. Ένα κράτος δεν μπορεί να επιλέγει την πρόσβαση στην αγορά και στη χρηματοδότηση, απορρίπτοντας συγχρόνως τη δικαστική ανεξαρτησία ή τη δεσμευτικότητα των κοινών κανόνων. Η διαφοροποίηση είναι θεμιτή ως προς την ένταση μιας πολιτικής, όχι ως προς τα θεμέλια της κοινής έννομης τάξης.
Πέρα από αυτόν τον πυρήνα, θα μπορούσε να αναπτυχθεί ένα περισσότερο ομοσπονδιακό επίπεδο για κράτη που επιθυμούν κοινή δημοσιονομική, αμυντική, ενεργειακή και εξωτερική πολιτική. Η συμμετοχή θα έπρεπε να είναι θεσμικά ανοικτή, να βασίζεται σε σαφή κριτήρια και να υποστηρίζεται από μηχανισμούς σύγκλισης, ώστε τα οικονομικά ασθενέστερα κράτη να μη μένουν εκτός λόγω αντικειμενικής αδυναμίας. Οι αποφάσεις θα πρέπει να λαμβάνονται μέσα στα όργανα της Ένωσης και να ελέγχονται από δημοκρατικά νομιμοποιημένη κοινοβουλευτική σύνθεση, όχι από εξωθεσμικά διευθυντήρια κυβερνήσεων. Οι μόνιμες εξαιρέσεις θα πρέπει να περιορίζονται, να επανεξετάζονται περιοδικά και να μη δημιουργούν δικαίωμα παρεμπόδισης της βαθύτερης συνεργασίας των υπολοίπων.
Ένας εξωτερικότερος κύκλος θα μπορούσε να περιλαμβάνει χώρες που συμμετέχουν στην ενιαία αγορά, σε προγράμματα ασφάλειας, ενέργειας ή κινητικότητας, χωρίς πλήρη δικαιώματα συμμετοχής στη νομοθετική εξουσία. Η διαφοροποίηση αυτή θα έπρεπε να περιγράφεται με θεσμική ειλικρίνεια: η πρόσβαση στα οφέλη της ευρωπαϊκής τάξης χωρίς πλήρη ιδιότητα μέλους δεν μπορεί να συνεπάγεται ίσο δικαίωμα συναπόφασης. Ταυτόχρονα, η Ένωση δεν πρέπει να δημιουργήσει μόνιμη ζώνη ημιένταξης, στην οποία οι υποψήφιες χώρες εφαρμόζουν κανόνες χωρίς ρεαλιστική προοπτική πλήρους συμμετοχής.
Το ομοσπονδιακό και το διαφοροποιημένο μοντέλο μπορούν, επομένως, να συνδυαστούν σε μια μορφή ασύμμετρης ή διαφοροποιημένης ομοσπονδιοποίησης. Η έννοια αυτή δεν υποδηλώνει μια Ένωση στην οποία κάθε κράτος επιλέγει αυθαίρετα τις υποχρεώσεις του. Υποδηλώνει κοινό και αδιαπραγμάτευτο συνταγματικό θεμέλιο, πάνω στο οποίο είναι δυνατές βαθύτερες μορφές κοινής διακυβέρνησης με διαφορετικές συνθέσεις. Η διαφοροποίηση πρέπει να λειτουργεί ως θεσμικά ελεγχόμενη μέθοδος προόδου και όχι ως νομιμοποίηση μόνιμης ανισότητας. Η ομοσπονδιακή προοπτική, από την άλλη πλευρά, πρέπει να συνδέεται με δημοκρατική αντιπροσώπευση, κοινωνική αναδιανομή και περιορισμό της τεχνοκρατικής εξουσίας, όχι απλώς με μεταφορά περισσότερων αρμοδιοτήτων στο κέντρο.
Η πραγματική επιλογή για την Ευρώπη δεν είναι ανάμεσα σε ένα απολύτως ενιαίο ομοσπονδιακό κράτος και σε μια χαλαρή αγορά πολλών ταχυτήτων. Είναι ανάμεσα σε μια οργανωμένη πολιτική ένωση, η οποία θα αναγνωρίζει την πολυμορφία αλλά θα προστατεύει την ισότητα, και σε μια ιεραρχημένη Ευρώπη όπου η ισχύς θα καθορίζει το βάθος συμμετοχής. Η διαφοροποίηση μπορεί να αποτρέψει την ακινησία, αλλά χωρίς δημοσιονομική αλληλεγγύη και κοινή πολιτική ευθύνη μπορεί να παγιώσει τον διαχωρισμό κέντρου και περιφέρειας. Η ομοσπονδιοποίηση μπορεί να προσφέρει ενότητα και αποτελεσματικότητα, αλλά χωρίς ευρωπαϊκή δημοκρατική σφαίρα μπορεί να ενισχύσει την απόσταση μεταξύ εξουσίας και κοινωνίας. Το βιώσιμο μέλλον της Ένωσης προϋποθέτει τη συνάρθρωση των δύο: συνταγματικά προστατευμένη ενότητα, θεσμικά ελεγχόμενη διαφοροποίηση και προοδευτική συγκρότηση κοινής ευρωπαϊκής πολιτικής κυριαρχίας.
Πρόσφατα σχόλια