Η ποιότητα της νομοθέτησης αποτελεί έναν από τους πιο υποτιμημένους αλλά κρίσιμους δείκτες θεσμικής ωριμότητας μιας δημοκρατίας. Συχνά ο δημόσιος διάλογος επικεντρώνεται στο πολιτικό περιεχόμενο ενός νόμου: αν είναι κοινωνικά δίκαιος, οικονομικά αποτελεσματικός, ιδεολογικά αποδεκτός ή κομματικά ωφέλιμος. Ωστόσο, εξίσου σημαντικό είναι το πώς νομοθετείται. Ένας νόμος μπορεί να έχει θεμιτό σκοπό και ταυτόχρονα να είναι κακογραμμένος, αντιφατικός, ασαφής, υπερφορτωμένος, ατελώς αιτιολογημένος ή διοικητικά ανεφάρμοστος. Σε αυτή την περίπτωση, η νομοθετική πράξη δεν ενισχύει το κράτος δικαίου· το υπονομεύει. Διότι ο νόμος δεν είναι απλώς πολιτική δήλωση. Είναι κανόνας συμπεριφοράς, διοικητικό εργαλείο, βάση δικαιωμάτων, πηγή υποχρεώσεων και πλαίσιο δικαστικού ελέγχου.
Η ελληνική έννομη τάξη πάσχει διαχρονικά από πολυνομία και κακονομία. Η πολυνομία δεν σημαίνει απλώς ότι υπάρχουν πολλοί νόμοι. Σημαίνει ότι υπάρχουν πολλοί νόμοι οι οποίοι τροποποιούνται συχνά, αλληλεπικαλύπτονται, παραπέμπουν σε άλλες διατάξεις, δημιουργούν εξαιρέσεις, ειδικές ρυθμίσεις, μεταβατικά καθεστώτα και διοικητικές ασάφειες. Η κακονομία είναι ακόμη βαθύτερο πρόβλημα: αφορά την κακή τεχνική διατύπωση, την απουσία συστηματικότητας, την ασαφή ορολογία, τις αντιφάσεις μεταξύ διατάξεων, την υπερβολική λεπτομέρεια εκεί όπου χρειάζεται γενικός κανόνας και την υπερβολική γενικότητα εκεί όπου απαιτείται σαφής ρύθμιση. Το αποτέλεσμα είναι ένα δίκαιο δύσχρηστο, ασταθές και συχνά απρόβλεπτο. Ο πολίτης δεν γνωρίζει εύκολα τι ισχύει. Ο δικηγόρος δυσκολεύεται να το εντοπίσει. Η διοίκηση δυσκολεύεται να το εφαρμόσει ενιαία. Ο δικαστής καλείται να θεραπεύσει με ερμηνεία αδυναμίες που θα έπρεπε να έχουν αποφευχθεί στο στάδιο της νομοθέτησης.
Η ποιότητα της νομοθέτησης συνδέεται άμεσα με την ασφάλεια δικαίου. Η ασφάλεια δικαίου δεν είναι αφηρημένη θεωρητική αρχή. Είναι η δυνατότητα του πολίτη, της επιχείρησης, της διοίκησης και του δικαστή να γνωρίζουν εκ των προτέρων ποιοι κανόνες ισχύουν, με ποια έννοια, με ποια χρονική ισχύ και με ποιες συνέπειες. Όταν οι νόμοι αλλάζουν συνεχώς, όταν οι τροποποιήσεις ενσωματώνονται άτακτα, όταν οι εξουσιοδοτικές διατάξεις πολλαπλασιάζονται, όταν οι κρίσιμες λεπτομέρειες μετατίθενται σε υπουργικές αποφάσεις, τότε η νομοθεσία παύει να λειτουργεί ως σταθερό πλαίσιο και μετατρέπεται σε διαρκώς μεταβαλλόμενο διοικητικό πεδίο. Η αστάθεια αυτή έχει κόστος: οικονομικό, θεσμικό, κοινωνικό και δικαστικό. Αυξάνει τη διοικητική διακριτική ευχέρεια, ενισχύει την ανάγκη μεσολάβησης ειδικών, επιβαρύνει τα δικαστήρια και μειώνει την εμπιστοσύνη στο κράτος.
Στην Ελλάδα έχουν θεσπιστεί κανόνες καλής νομοθέτησης, ιδίως στο πλαίσιο του νόμου 4622/2019 για το επιτελικό κράτος, ο οποίος περιλαμβάνει κεφάλαιο για τη νομοπαρασκευαστική διαδικασία και την καλή νομοθέτηση, με διατάξεις για τις αρχές καλής νομοθέτησης, τη διαβούλευση και την ανάλυση συνεπειών ρύθμισης. Το γεγονός αυτό δείχνει ότι το πρόβλημα έχει αναγνωριστεί θεσμικά. Η αναγνώριση, όμως, δεν ισοδυναμεί με επίλυση. Η καλή νομοθέτηση δεν είναι ζήτημα ύπαρξης τυπικών προτύπων ή συνοδευτικών εκθέσεων. Είναι ζήτημα πραγματικής πειθαρχίας της εκτελεστικής εξουσίας, ουσιαστικού κοινοβουλευτικού ελέγχου, διοικητικής προετοιμασίας, αξιολόγησης συνεπειών και σεβασμού του χρόνου που απαιτεί η νομοθετική παραγωγή. Αν οι κανόνες καλής νομοθέτησης λειτουργούν ως τυπική συμπλήρωση φακέλου και όχι ως ουσιαστικός μηχανισμός ελέγχου ποιότητας, τότε μετατρέπονται σε γραφειοκρατικό περίβλημα μιας προβληματικής πρακτικής.
Η επείγουσα νομοθέτηση αποτελεί ένα από τα σημαντικότερα σημεία πίεσης της νομοθετικής ποιότητας. Το Σύνταγμα προβλέπει διαδικασίες για την εισαγωγή νομοσχεδίων στη Βουλή και τη συζήτησή τους στις κοινοβουλευτικές επιτροπές, ενώ προβλέπει και δυνατότητα χαρακτηρισμού νομοσχεδίου ως επείγοντος από τον αρμόδιο υπουργό. Η ύπαρξη επείγουσας διαδικασίας είναι θεμιτή σε μια έννομη τάξη, διότι υπάρχουν πράγματι περιστάσεις όπου το κράτος πρέπει να νομοθετήσει γρήγορα. Το πρόβλημα αρχίζει όταν το επείγον παύει να είναι εξαίρεση και γίνεται μέθοδος. Η ταχύτητα δεν είναι από μόνη της αντιθεσμική. Αντιθεσμική γίνεται όταν χρησιμοποιείται για να περιορίσει τη διαβούλευση, να μειώσει τον κοινοβουλευτικό έλεγχο, να αποδυναμώσει τη δυνατότητα των φορέων να παρέμβουν και να μετατρέψει τη Βουλή σε μηχανισμό ταχείας επικύρωσης κυβερνητικών αποφάσεων.
Ακόμη πιο έντονο είναι το πρόβλημα όταν η νομοθετική παραγωγή υπερφορτώνεται με άσχετες ή ετερόκλητες ρυθμίσεις. Τα πολυνομοσχέδια, οι διατάξεις τελευταίας στιγμής, οι συνεχείς τροποποιήσεις ήδη τροποποιημένων διατάξεων και η ένταξη θεμάτων διαφορετικής φύσης σε ένα νομοθέτημα μειώνουν την αναγνωσιμότητα και τη διαφάνεια της νομοθεσίας. Η Βουλή δεν μπορεί να ελέγξει ουσιαστικά όταν καλείται να ψηφίσει μεγάλο αριθμό διατάξεων σε περιορισμένο χρόνο, χωρίς επαρκή θεματική συνοχή και χωρίς σαφή αποτίμηση συνεπειών. Η κοινοβουλευτική λειτουργία υποβαθμίζεται, όχι επειδή καταργείται τυπικά, αλλά επειδή στερείται τον αναγκαίο χρόνο και την αναγκαία πληροφορία για ουσιαστική κρίση.
Η ποιότητα της νομοθέτησης συνδέεται επίσης με την ισότητα των πολιτών απέναντι στον νόμο. Ένα ασαφές και πολύπλοκο νομοθετικό περιβάλλον δεν επιβαρύνει όλους με τον ίδιο τρόπο. Οι ισχυρότεροι διαθέτουν νομικούς συμβούλους, τεχνική υποστήριξη, πρόσβαση στη διοίκηση και δυνατότητα προσαρμογής. Οι ασθενέστεροι εξαρτώνται περισσότερο από την απλότητα, τη σαφήνεια και την προβλεψιμότητα του κανόνα. Η κακονομία, επομένως, δεν είναι ουδέτερη. Παράγει ανισότητα. Όσο πιο περίπλοκο είναι το δίκαιο, τόσο περισσότερο ευνοούνται όσοι μπορούν να το διαχειριστούν επαγγελματικά και τόσο περισσότερο αποθαρρύνονται όσοι δεν έχουν πόρους, χρόνο ή γνώση. Έτσι, η νομοθετική ποιότητα γίνεται ζήτημα κοινωνικής δικαιοσύνης.
Η καλή νομοθέτηση απαιτεί μια διαφορετική αντίληψη για τον νόμο. Ο νόμος δεν πρέπει να αντιμετωπίζεται ως εργαλείο άμεσης πολιτικής εντύπωσης ή επικοινωνιακής ανταπόκρισης σε κάθε πρόβλημα. Δεν χρειάζεται κάθε κοινωνικό ζήτημα έναν νέο νόμο. Συχνά χρειάζεται εφαρμογή υφιστάμενων νόμων, διοικητική οργάνωση, ελεγκτικούς μηχανισμούς, αξιολόγηση, απλοποίηση ή κωδικοποίηση. Η υπερβολική νομοθέτηση μπορεί να λειτουργήσει ως υποκατάστατο πολιτικής αποτελεσματικότητας: το κράτος δείχνει ότι «κάνει κάτι» επειδή ψηφίζει ρυθμίσεις, ενώ στην πράξη δεν έχει λύσει το πρόβλημα εφαρμογής. Η νομοθετική παραγωγή δεν πρέπει να μετριέται με την ποσότητα των νόμων αλλά με την ποιότητα, τη σαφήνεια, τη συνοχή και την εφαρμοσιμότητά τους.
Η τελική αποτίμηση είναι ότι η ποιότητα της νομοθέτησης στην Ελλάδα δεν αποτελεί τεχνικό πρόβλημα νομοτεχνικής βελτίωσης, αλλά κεντρικό ζήτημα κράτους δικαίου και δημοκρατικής λειτουργίας. Η πολυνομία, η κακονομία, η βιαστική νομοθέτηση, οι ετερόκλητες ρυθμίσεις και η αδύναμη αξιολόγηση συνεπειών υποβαθμίζουν τη Βουλή, επιβαρύνουν τη διοίκηση, αυξάνουν την ανασφάλεια δικαίου και απομακρύνουν τον πολίτη από την έννομη τάξη. Η καλή νομοθέτηση είναι προϋπόθεση σοβαρού κράτους. Είναι ο τρόπος με τον οποίο η δημοκρατία αποδεικνύει ότι η πολιτική βούληση δεν μετατρέπεται άτακτα σε κανόνα, αλλά περνά μέσα από λογική, διαφάνεια, έλεγχο και ευθύνη. Μια χώρα που νομοθετεί καλύτερα κυβερνά καλύτερα. Και μια δημοκρατία που σέβεται τον νόμο οφείλει πρώτα να σέβεται την ποιότητα με την οποία τον παράγει.
Πρόσφατα σχόλια