Η αποστολή του μνημονίου ΗΠΑ–Ιράν στο Κογκρέσο μεταβάλλει ριζικά τη φύση της συμφωνίας. Μέχρι εκείνη τη στιγμή, η συμφωνία μπορούσε να παρουσιαστεί πρωτίστως ως προϊόν προεδρικής διπλωματίας: ως πρωτοβουλία της εκτελεστικής εξουσίας, ως αποτέλεσμα άμεσης διαχείρισης κρίσης, ως τεχνικός μηχανισμός αποκλιμάκωσης και ως επίτευγμα ταχείας στρατηγικής ανταπόκρισης. Από τη στιγμή όμως που το κείμενο εισέρχεται στο πεδίο του Κογκρέσου, παύει να είναι αποκλειστικά προεδρικό κεφάλαιο. Γίνεται αντικείμενο κοινοβουλευτικής ανάγνωσης, πολιτικής αντιπαράθεσης, θεσμικής ερμηνείας και δημόσιας λογοδοσίας. Η εκτελεστική εξουσία δεν χάνει αναγκαστικά τον έλεγχο της διπλωματικής πρωτοβουλίας, αλλά χάνει την αποκλειστικότητα της πολιτικής της ιδιοκτησίας.
Η έννοια της πολιτικής ιδιοκτησίας είναι κρίσιμη. Στη διεθνή πολιτική, μια συμφωνία δεν ανήκει μόνο σε εκείνον που τη διαπραγματεύτηκε ή την υπέγραψε. Ανήκει και σε εκείνους που θα κληθούν να την υπερασπιστούν, να τη χρηματοδοτήσουν, να την ερμηνεύσουν, να την εφαρμόσουν, να την ελέγξουν ή να αναλάβουν το κόστος της αποτυχίας της. Το Κογκρέσο, ακόμη και όταν δεν έχει τον τυπικό ρόλο κύρωσης πλήρους συνθήκης, διαθέτει εργαλεία που επηρεάζουν την εφαρμογή: κυρώσεις, χρηματοδοτήσεις, ακροάσεις, πολιτικές δηλώσεις, ψηφίσματα, επιτροπές, δημόσιο έλεγχο και νομοθετικούς περιορισμούς. Έτσι, η προεδρική διπλωματία, όταν αγγίζει κρίσιμα πεδία εθνικής ασφάλειας, οικονομικής πίεσης και διεθνούς δέσμευσης, αναγκάζεται να συμβιβαστεί με την πραγματικότητα μιας κατανεμημένης εξουσίας.
Το σημείο αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό στη συμφωνία ΗΠΑ–Ιράν, διότι η ίδια η δομή της είναι μεταβατική και αιρετή. Δεν πρόκειται για πλήρη τελική ειρήνη, αλλά για ενδιάμεσο μνημόνιο, με χρονικό ορίζοντα 60 ημερών, σταδιακά βήματα, ναυτική αποκλιμάκωση, επαναλειτουργία εμπορικής διέλευσης και επόμενη διαπραγμάτευση. Αυτό σημαίνει ότι η συμφωνία θα κριθεί περισσότερο στην εφαρμογή παρά στην υπογραφή. Και η εφαρμογή, ακριβώς επειδή θα παράγει διαδοχικά πολιτικά και διοικητικά σημεία τριβής, δεν μπορεί να μείνει κλεισμένη στο προεδρικό γραφείο. Κάθε καθυστέρηση, κάθε ασάφεια, κάθε αλλαγή στην οικονομική ή ναυτική πραγματικότητα, κάθε διαφωνία ως προς την αλληλουχία των βημάτων θα ανατροφοδοτεί το Κογκρέσο και θα το καθιστά μέρος της ίδιας της διαδικασίας.
Η προεδρική εξουσία έχει ασφαλώς πλεονέκτημα ταχύτητας. Σε συνθήκες κρίσης, ο Πρόεδρος μπορεί να κινηθεί πιο γρήγορα από το Κογκρέσο, να συντονίσει διπλωματικά και στρατιωτικά εργαλεία, να αξιοποιήσει εκτελεστικές εξουσίες, να διαπραγματευθεί με απόρρητα κανάλια και να παρουσιάσει ενιαία γραμμή. Αυτό είναι το κλασικό λειτουργικό επιχείρημα υπέρ της προεδρικής κυριαρχίας στην εξωτερική πολιτική. Όμως η ταχύτητα δεν ισοδυναμεί με διάρκεια. Η προεδρική πρωτοβουλία μπορεί να γεννήσει μια συμφωνία· δεν μπορεί πάντοτε να της προσδώσει θεσμική αντοχή. Το Κογκρέσο, με όλες τις δυσκολίες και τις πολώσεις του, λειτουργεί ως μηχανισμός μετατροπής μιας προεδρικής πράξης σε αντικείμενο ευρύτερης κρατικής ευθύνης.
Αυτό δημιουργεί μια θεμελιώδη αμφισημία. Από τη μία πλευρά, η αποστολή του μνημονίου στο Κογκρέσο μπορεί να προστατεύσει τον Λευκό Οίκο από την κατηγορία της μυστικής ή αυθαίρετης διπλωματίας. Η εκτελεστική εξουσία εμφανίζεται να ενημερώνει, να εκθέτει το κείμενο, να αποδέχεται έλεγχο και να μην αποκρύπτει το περιεχόμενο μιας μεγάλης διεθνούς δέσμευσης. Από την άλλη, η ίδια πράξη ανοίγει την πόρτα σε πολιτική αποδόμηση. Όσο περισσότεροι θεσμικοί δρώντες αποκτούν πρόσβαση στο κείμενο, τόσο περισσότερο πολλαπλασιάζονται οι ερμηνείες, οι διαφωνίες, οι επιμέρους απαιτήσεις και οι προσπάθειες επαναπλαισίωσης της συμφωνίας. Η διαφάνεια ενισχύει τη νομιμοποίηση, αλλά μειώνει τον μονοπωλιακό έλεγχο του αφηγήματος.
Η προεδρική διπλωματία μετά την αποστολή στο Κογκρέσο γίνεται, επομένως, διπλή άσκηση: εξωτερική διαπραγμάτευση με την άλλη πλευρά και εσωτερική διαπραγμάτευση με το αμερικανικό πολιτικό σύστημα. Ο Πρόεδρος δεν αρκεί να πείσει τον αντίπαλο ότι οι ΗΠΑ θα τηρήσουν τη συμφωνία. Πρέπει να πείσει και το εσωτερικό θεσμικό περιβάλλον ότι η συμφωνία αξίζει να στηριχθεί, να αντέξει και να μην υπονομευθεί πριν δοκιμαστεί. Η επιτυχία της εξωτερικής πολιτικής εξαρτάται έτσι από την εσωτερική πολιτική διαχείριση. Σε μια τέτοια περίπτωση, η διεθνής αξιοπιστία των ΗΠΑ δεν είναι απλώς προϊόν στρατιωτικής ισχύος ή προεδρικής βούλησης· είναι προϊόν συνταγματικής συνοχής.
Η πολιτική ιδιοκτησία της συμφωνίας μοιράζεται και για έναν ακόμη λόγο: αν η συμφωνία επιτύχει, το Κογκρέσο θα επιδιώξει να συνδέσει την επιτυχία με τη δική του εποπτική ή περιοριστική συμβολή. Αν αποτύχει, θα επιδιώξει να αποδώσει την ευθύνη στην εκτελεστική εξουσία. Ο Πρόεδρος, αντιστρόφως, θέλει να κρατήσει την επιτυχία ως δικό του επίτευγμα, αλλά να μοιραστεί το πολιτικό κόστος σε περίπτωση δυσκολιών. Αυτή η ασύμμετρη κατανομή προσδοκιών είναι χαρακτηριστική των διεθνών συμφωνιών που περνούν από εσωτερική πολιτική δοκιμασία. Κανείς δεν θέλει να είναι ιδιοκτήτης της αποτυχίας. Όλοι θέλουν μερίδιο στην επιτυχία. Το πρόβλημα είναι ότι η εφαρμογή απαιτεί καθαρή ευθύνη, όχι μόνο κατανομή πολιτικού οφέλους.
Η συμφωνία, ακριβώς επειδή είναι προσωρινή, αυξάνει αυτή την ένταση. Μια συμφωνία 60 ημερών δεν έχει τον χρόνο να οικοδομήσει αργά θεσμική συναίνεση. Κάθε ημέρα εφαρμογής είναι πολιτικά φορτισμένη. Η αλληλουχία των βημάτων, η ναυτική αποσυμπίεση, η συμπεριφορά των αγορών, η διαχείριση του Ορμούζ και οι επόμενες συνομιλίες θα παρακολουθούνται σχεδόν σε πραγματικό χρόνο. Το Κογκρέσο δεν θα λειτουργήσει ως θεσμός αργής ιστορικής αξιολόγησης, αλλά ως άμεσος πολιτικός ελεγκτής. Αυτό σημαίνει ότι η εκτελεστική εξουσία πρέπει να παράγει όχι μόνο αποτελέσματα, αλλά και συνεχή εξήγηση των αποτελεσμάτων.
Η θεσμική ποιότητα της προεδρικής διπλωματίας θα φανεί από το αν ο Λευκός Οίκος αντιμετωπίσει το Κογκρέσο ως αναγκαίο ελεγκτή ή ως απλό εμπόδιο. Αν το αντιμετωπίσει μόνο ως εμπόδιο, θα επιχειρήσει να το παρακάμψει, ενισχύοντας την καχυποψία και μειώνοντας την αντοχή της συμφωνίας. Αν το αντιμετωπίσει ως συνιδιοκτήτη, κινδυνεύει να χάσει μέρος της πολιτικής καθαρότητας του αφηγήματος, αλλά μπορεί να κερδίσει θεσμική διάρκεια. Η ώριμη στρατηγική βρίσκεται ανάμεσα στα δύο: επαρκής ενημέρωση, ελεγχόμενη διαφάνεια, σαφής περιγραφή όρων, αλλά διατήρηση της αναγκαίας ευελιξίας για τις τεχνικές συνομιλίες.
Πρόσφατα σχόλια