Η Συμμαχία βρίσκεται μπροστά σε ένα πρόβλημα που είναι λιγότερο θεαματικό από τις στρατιωτικές απειλές, αλλά εξίσου κρίσιμο για την αξιοπιστία της: το πρόβλημα της πολιτικής συνέχειας. Το ΝΑΤΟ μπορεί να αποφασίζει σε Συνόδους ιστορικούς στόχους, να διακηρύσσει αυξημένες αμυντικές δαπάνες, να δεσμεύεται για στήριξη στην Ουκρανία, να επενδύει σε βιομηχανική παραγωγή και να οργανώνει νέα στρατηγικά σχέδια. Όμως η υλοποίηση όλων αυτών δεν είναι στιγμιαία. Απαιτεί πολιτική συνέπεια και συνέχεια, διοικητική ικανότητα, βιομηχανικές παραγγελίες και κυρίως, μία ελάχιστη κοινωνική αποδοχή
Η διακήρυξη της Χάγης καθιερώνει δύο κατηγορίες δαπανών, 3,5% για βασικές αμυντικές απαιτήσεις και έως 1,5% για ευρύτερη ασφάλεια και ανθεκτικότητα, ενώ απαιτεί από τα κράτη να υποβάλουν ετήσια σχέδια που δείχνουν αξιόπιστη και σταδιακή πορεία προς τον στόχο. Αυτό σημαίνει ότι η Συμμαχία μεταφέρει τη δοκιμασία από τη ρητορική της απόφασης στη διάρκεια της εφαρμογής. Η πραγματική ερώτηση δεν είναι αν οι ηγέτες υπέγραψαν. Είναι αν οι επόμενες κυβερνήσεις, τα επόμενα κοινοβούλια και οι επόμενοι προϋπολογισμοί θα συνεχίσουν.
Η πολιτική συνέχεια είναι κρίσιμη επειδή η άμυνα δεν παράγει άμεσα αποτελέσματα με τον τρόπο που παράγουν άλλα δημόσια έργα. Ένα νοσοκομείο εγκαινιάζεται, ένας δρόμος παραδίδεται, ένα επίδομα καταβάλλεται, μια φορολογική μείωση γίνεται άμεσα αισθητή. Η αποτροπή, αντίθετα, είναι επιτυχής όταν δεν συμβαίνει πόλεμος. Το πολιτικό της αποτέλεσμα είναι συχνά αόρατο. Αυτό καθιστά την άμυνα ευάλωτη σε κυβερνητικές αλλαγές: μια νέα κυβέρνηση μπορεί να θεωρήσει ότι τα χρήματα χρειάζονται αλλού, ότι η απειλή υπερτιμήθηκε, ότι η προηγούμενη ηγεσία δεσμεύτηκε υπερβολικά, ή ότι υπάρχει πολιτικό κέρδος από την αμφισβήτηση «στρατιωτικών δαπανών». Όμως οι αμυντικές ικανότητες δεν χτίζονται με διακοπές. Αν ακυρωθούν παραγγελίες, αν αλλάξουν προτεραιότητες, αν σταματήσουν επενδύσεις σε γραμμές παραγωγής, η ζημιά μπορεί να φανεί μετά από χρόνια, όταν η κρίση θα έχει ήδη ξεσπάσει.
Η αμυντική βιομηχανία είναι ίσως το πιο καθαρό παράδειγμα του προβλήματος. Οι εταιρείες δεν επενδύουν σε νέες εγκαταστάσεις, προσωπικό, μηχανήματα και εφοδιαστικές αλυσίδες αν δεν πιστεύουν ότι οι κρατικές παραγγελίες θα έχουν διάρκεια. Οι κυβερνήσεις μπορούν να ανακοινώνουν αυξήσεις δαπανών, αλλά αν η βιομηχανία θεωρεί ότι αυτές θα ανατραπούν από την επόμενη εκλογική αλλαγή, θα διστάσει να επεκτείνει παραγωγή. Το Reuters κατέγραψε ότι, παρότι τα ευρωπαϊκά μέλη του ΝΑΤΟ και ο Καναδάς αύξησαν σημαντικά τις δαπάνες τους, παραμένουν ανησυχίες για το αν η αμυντική βιομηχανία μπορεί να κλιμακώσει παραγωγή αρκετά γρήγορα, ιδίως υπό πολιτική αβεβαιότητα και δημοσιονομικούς περιορισμούς. Η αποτροπή, επομένως, δεν χρειάζεται μόνο χρήμα. Χρειάζεται προβλεψιμότητα χρήματος.
Το πρόβλημα της πολιτικής συνέχειας είναι ακόμη εντονότερο λόγω της αμερικανικής αβεβαιότητας. Το ΝΑΤΟ παραμένει βαθιά εξαρτημένο από τις Ηνωμένες Πολιτείες σε πυρηνική αποτροπή, στρατηγικές μεταφορές, πληροφορίες, αεράμυνα, υψηλή τεχνολογία, διοίκηση και ευρωπαϊκή στρατιωτική παρουσία. Η Σύνοδος της Άγκυρας πραγματοποιείται σε πλαίσιο όπου η Ουάσιγκτον πιέζει τους Ευρωπαίους να αναλάβουν μεγαλύτερο βάρος και όπου η αμερικανική πολιτική μπορεί να μεταβληθεί σημαντικά ανάλογα με την εκάστοτε κυβέρνηση. Το Associated Press μετέδωσε ότι στη Σύνοδο της Άγκυρας ο Γενικός Γραμματέας του ΝΑΤΟ ζήτησε από τους Συμμάχους «σαφή, συγκεκριμένα και αξιόπιστα σχέδια» για τον στόχο του 5%, ενώ η αμερικανική πλευρά πίεζε για μεγαλύτερη ευρωπαϊκή ανάληψη ευθύνης. Η αβεβαιότητα αυτή δεν καταργεί το ΝΑΤΟ, αλλά αυξάνει την ανάγκη οι ευρωπαϊκές δεσμεύσεις να αποκτήσουν μεγαλύτερη εσωτερική θεσμική αντοχή.
Οι εκλογές μπορούν να επηρεάσουν τη Συμμαχία με τρεις τρόπους. Πρώτον, μπορούν να φέρουν στην εξουσία κόμματα που αμφισβητούν την αύξηση αμυντικών δαπανών λόγω κοινωνικών ή δημοσιονομικών προτεραιοτήτων. Δεύτερον, μπορούν να ενισχύσουν λαϊκιστικές δυνάμεις που αντιμετωπίζουν το ΝΑΤΟ ως όργανο ξένων συμφερόντων ή ως μηχανισμό εμπλοκής σε πολέμους που δεν αφορούν τη χώρα τους. Τρίτον, μπορούν να αλλάξουν την εξωτερική πολιτική μεγάλων κρατών με τρόπο που ανατρέπει τη βεβαιότητα μικρότερων Συμμάχων. Το πρόβλημα δεν είναι ότι οι δημοκρατίες έχουν εκλογές· αυτό είναι θεμελιώδες πλεονέκτημα. Το πρόβλημα είναι ότι οι στρατηγικές δεσμεύσεις πρέπει να επιβιώνουν εντός δημοκρατικών εναλλαγών. Η αποτροπή που εξαρτάται από μία κυβέρνηση είναι εύθραυστη. Η αποτροπή που στηρίζεται σε ευρύτερη πολιτική συναίνεση είναι αξιόπιστη.
Ο λαϊκισμός οξύνει το ζήτημα επειδή έχει την τάση να απλοποιεί το κόστος της ασφάλειας. Από τη μία πλευρά, μπορεί να εμφανιστεί ως εθνικιστικός μιλιταρισμός που ζητά περισσότερη ισχύ αλλά χωρίς συμμαχική πειθαρχία. Από την άλλη, μπορεί να εμφανιστεί ως αντισυστημικός απομονωτισμός που καταγγέλλει τις αμυντικές δαπάνες ως σπατάλη και τις συμμαχίες ως υποταγή. Και στις δύο περιπτώσεις, υπονομεύεται η ώριμη πολιτική συνέχεια. Η πρώτη μορφή παράγει εθνική ρητορική χωρίς συλλογική αξιοπιστία. Η δεύτερη παράγει κοινωνική αγανάκτηση χωρίς στρατηγική απάντηση. Το ΝΑΤΟ χρειάζεται κάτι δυσκολότερο: δημοκρατικό ρεαλισμό. Δηλαδή κυβερνήσεις και αντιπολιτεύσεις που διαφωνούν σε επιμέρους πολιτικές, αλλά αποδέχονται ότι η συλλογική άμυνα, η στήριξη της Ουκρανίας, η αποτροπή της Ρωσίας, η προστασία υποδομών και η αμυντική βιομηχανική βάση είναι μακροχρόνιες ανάγκες και όχι πρόσκαιρα κυβερνητικά συνθήματα.
Η πολιτική συνέχεια απαιτεί θεσμικούς μηχανισμούς. Δεν αρκεί η καλή βούληση ενός ηγέτη. Χρειάζονται πολυετή αμυντικά προγράμματα με κοινοβουλευτική έγκριση, υπερκομματικές επιτροπές στρατηγικής, δεσμευτικά χρονοδιαγράμματα, ετήσιες αξιολογήσεις ικανοτήτων, ανεξάρτητος έλεγχος προμηθειών, κοινά ευρωπαϊκά προγράμματα που δύσκολα ακυρώνονται μονομερώς, και σύνδεση βιομηχανικών επενδύσεων με πολυετείς παραγγελίες. Όσο περισσότερο η άμυνα ενσωματώνεται σε θεσμούς και όχι σε πρόσωπα, τόσο λιγότερο εξαρτάται από εκλογικές διακυμάνσεις. Η Συμμαχία πρέπει να επιβραβεύει όχι μόνο όσους ανακοινώνουν υψηλές δαπάνες, αλλά όσους δημιουργούν θεσμική συνέχεια δαπανών, παραγωγής και ικανοτήτων.
Η ίδια η Συμμαχία χρειάζεται επίσης να αποφύγει τον πειρασμό της υπερβολικής αριθμητικοποίησης. Το 5% είναι ισχυρό πολιτικό σήμα, αλλά αν γίνει το μοναδικό μέτρο αξιοπιστίας, μπορεί να αποτύχει. Μελέτη στο Intereconomics για το αν η Ευρώπη μπορεί να παραδώσει το 5% υποστηρίζει ότι η στενή εστίαση στους στόχους δαπανών κινδυνεύει να αποκρύψει βαθύτερες προκλήσεις, όπως δημοσιονομικούς περιορισμούς, πολιτική εφικτότητα, κομματικά προγράμματα και προτιμήσεις των ψηφοφόρων. Αυτό είναι πολύ σημαντικό. Η συμμαχική αξιοπιστία δεν είναι μόνο «πόσο δαπανάς». Είναι αν οι δαπάνες μπορούν να συνεχιστούν πολιτικά, αν παράγουν πραγματικές ικανότητες, αν απολαμβάνουν κοινωνική αποδοχή και αν δεν καταρρέουν με την πρώτη αλλαγή κυβέρνησης.
Η πολιτική συνέχεια συνδέεται και με την Ουκρανία. Η στήριξη προς το Κίεβο είναι στρατηγικά κρίσιμη, αλλά πολιτικά φθείρεται όσο ο πόλεμος παρατείνεται. Οι πολίτες μπορεί να κουραστούν από το κόστος, τα κόμματα να διαιρεθούν, κυβερνήσεις να αλλάξουν και η βοήθεια να γίνει αντικείμενο εσωτερικής διαμάχης. Όμως η ασφάλεια της Ουκρανίας έχει ενταχθεί στη νατοϊκή λογική ως παράγοντας ευρύτερης ευρωατλαντικής ασφάλειας, ενώ η διακήρυξη της Χάγης επιτρέπει να προσμετρώνται οι άμεσες συνεισφορές στην άμυνα και την αμυντική βιομηχανία της Ουκρανίας στον υπολογισμό των αμυντικών δαπανών των Συμμάχων. Αυτό σημαίνει ότι η στήριξη της Ουκρανίας δεν είναι προσωρινή φιλανθρωπία, αλλά μέρος της νέας αποτρεπτικής εξίσωσης. Αν όμως δεν υπάρξει πολιτική συνέχεια, η Μόσχα θα έχει κίνητρο να περιμένει την κόπωση των δυτικών κοινωνιών.
Η Ελλάδα προσφέρει ενδιαφέρον παράδειγμα για το πώς μια μικρομεσαία δύναμη μπορεί να επιδιώξει πολιτική συνέχεια στην άμυνα. Λόγω της τουρκικής πίεσης, η ελληνική άμυνα έχει διαχρονικά μεγαλύτερη κοινωνική αποδοχή από ό,τι σε κράτη που ζούσαν για δεκαετίες σε αίσθηση ασφάλειας. Όμως και η Ελλάδα δεν είναι απαλλαγμένη από το πρόβλημα. Η οικονομική κρίση έδειξε πόσο εύκολα η δημοσιονομική ανάγκη μπορεί να περιορίσει αμυντική ετοιμότητα, ενώ οι εξοπλιστικές εμπειρίες του παρελθόντος έχουν αφήσει καχυποψία για διαφάνεια και αποτελεσματικότητα. Για την Αθήνα, η πολιτική συνέχεια στην άμυνα απαιτεί υπερκομματικό ελάχιστο: σταθερή αποτροπή, συνεχή υποστήριξη των Ενόπλων Δυνάμεων, αμυντική βιομηχανική ανασυγκρότηση, αξιολόγηση δαπανών και σύνδεση κάθε μεγάλου προγράμματος με σαφή εθνική στρατηγική. Η εθνική ασφάλεια δεν μπορεί να αλλάζει κατεύθυνση σε κάθε κυβερνητική εναλλαγή.
Η Συμμαχία συνολικά πρέπει να περάσει από τη λογική των συνόδων στη λογική των θεσμικών εγγυήσεων συνέχειας. Οι Σύνοδοι είναι αναγκαίες για πολιτικό σήμα. Δεν αρκούν όμως για πολεμική ετοιμότητα. Η αποτροπή κτίζεται μέσα σε προϋπολογισμούς, εργοστάσια, αποθήκες, στρατόπεδα, λιμάνια, δίκτυα, σιδηροδρόμους, κοινοβούλια και κοινωνίες. Η πολιτική συνέχεια πρέπει να γίνει μετρήσιμη ικανότητα: πόσα χρόνια χρηματοδότησης έχουν εξασφαλιστεί; πόσες προμήθειες είναι πολυετείς; ποια προγράμματα έχουν υπερκομματική στήριξη; ποιοι δείκτες ικανότητας βελτιώνονται; ποια κοινωνικά επιχειρήματα στηρίζουν τη δαπάνη; ποια μέτρα διαφάνειας προστατεύουν τη νομιμοποίηση; Αν αυτά δεν υπάρχουν, η Συμμαχία θα παράγει μεγάλες δηλώσεις και μικρότερη πραγματική αντοχή.
Συμπερασματικά, το ΝΑΤΟ μπροστά στο πρόβλημα της πολιτικής συνέχειας αντιμετωπίζει την πιο δύσκολη αντίφαση των δημοκρατικών συμμαχιών: οι απειλές απαιτούν μακροχρόνια στρατηγική συνέπεια, ενώ οι δημοκρατίες λειτουργούν με μεταβαλλόμενες πλειοψηφίες. Η απάντηση δεν μπορεί να είναι περιορισμός της δημοκρατίας ούτε τεχνοκρατική αδιαφορία για τους ψηφοφόρους. Η απάντηση πρέπει να είναι βαθύτερη δημοκρατική θεσμοποίηση της ασφάλειας με κοινωνική συναίνεση και ικανότητα να εξηγείται η αποτροπή ως προστασία της ελευθερίας και όχι ως απομονωμένη στρατιωτική δαπάνη.
Πρόσφατα σχόλια