Η συνταγματική μνήμη των μνημονίων αφορά στο αποτύπωμα που άφησε η περίοδος 2010-2018 στον τρόπο με τον οποίο η ελληνική έννομη τάξη αντιλαμβάνεται τη σχέση δημοκρατίας, δημοσιονομικής κυριαρχίας, δικαιωμάτων, διοίκησης και δικαστικού ελέγχου. Μια κοινωνία μπορεί να εξέλθει τυπικά από τα προγράμματα χρηματοδοτικής στήριξης, αλλά οι θεσμοί της να συνεχίσουν να φέρουν τη μνήμη της επιτήρησης.
Πριν από την κρίση, ο συνταγματικός λόγος για τα δικαιώματα, την ισότητα, το κοινωνικό κράτος και την προστατευόμενη εμπιστοσύνη μπορούσε ευκολότερα να αναπτύσσεται χωρίς διαρκή αναφορά σε δημοσιονομικά όρια. Η κρίση άλλαξε αυτό το πλαίσιο. Η δημοσιονομική βιωσιμότητα, η ισορροπία του προϋπολογισμού, η αξιοπιστία της χώρας έναντι των πιστωτών, η ανάγκη αποφυγής χρεοκοπίας και η τήρηση διεθνών και ευρωπαϊκών δεσμεύσεων εισήλθαν στον πυρήνα της συνταγματικής επιχειρηματολογίας. Το δημόσιο συμφέρον άρχισε να περιλαμβάνει με πολύ πιο άμεσο τρόπο τη δημοσιονομική σταθερότητα. Αυτό δεν είναι αναγκαστικά θεσμικά λανθασμένο. Κανένα Σύνταγμα δεν μπορεί να αγνοεί την οικονομική πραγματικότητα του κράτους. Το πρόβλημα αρχίζει όταν η δημοσιονομική σταθερότητα μετατρέπεται σε υπέρτατο επιχείρημα που απορροφά κάθε άλλη συνταγματική αξία.
Η δεύτερη κληρονομιά είναι η ενίσχυση της μεθόδου της στάθμισης. Η μνημονιακή περίοδος υποχρέωσε τα δικαστήρια να σταθμίσουν συστηματικά κοινωνικά δικαιώματα, ιδιοκτησιακές προσδοκίες, μισθολογικά και συνταξιοδοτικά δικαιώματα, εργασιακές ελευθερίες και αρχές ισότητας με τη δημοσιονομική ανάγκη. Η αρχή της αναλογικότητας, κατοχυρωμένη στο άρθρο 25 του Συντάγματος, απέκτησε έτσι ιδιαίτερη πρακτική σημασία. Δεν αρκούσε να διαπιστωθεί ότι ένα μέτρο επιδιώκει νόμιμο σκοπό. Έπρεπε να εξεταστεί αν είναι πρόσφορο, αναγκαίο, αν η επιβάρυνση είναι υπέρμετρη, αν υπάρχει τεκμηρίωση, αν κατανέμεται δίκαια, αν διατηρείται ο πυρήνας του δικαιώματος. Η κρίση, επομένως, άφησε μια νομολογιακή κληρονομιά ενισχυμένης στάθμισης, αλλά και μια διαρκή δυσκολία: πόσο βαθιά μπορεί να ελέγχει ο δικαστής τη δημοσιονομική πολιτική χωρίς να υποκαθιστά τον νομοθέτη;
Η τρίτη κληρονομιά αφορά το κοινωνικό κράτος. Η μνημονιακή περίοδος έδειξε ότι τα κοινωνικά δικαιώματα δεν είναι απλώς συνταγματικές διακηρύξεις, αλλά ούτε και απόλυτες εγγυήσεις διατήρησης κάθε παροχής στο ίδιο επίπεδο. Η νομολογιακή και θεσμική εμπειρία της κρίσης οδήγησε σε μια πιο σύνθετη αντίληψη: το κοινωνικό κράτος δικαίου εγγυάται έναν πυρήνα προστασίας, επιβάλλει αιτιολόγηση των περικοπών, απαιτεί δίκαιη κατανομή βαρών και απαγορεύει μέτρα που οδηγούν σε προσβολή της αξιοπρεπούς διαβίωσης. Δεν εγγυάται, όμως, αμετάβλητο επίπεδο παροχών ανεξάρτητα από τη δημοσιονομική κατάσταση. Αυτός ο αναπροσδιορισμός είναι ίσως η πιο βαριά συνταγματική κληρονομιά των μνημονίων: τα κοινωνικά δικαιώματα διατήρησαν την κανονιστική τους αξία, αλλά η έντασή τους έγινε περισσότερο συνδεδεμένη με τη βιωσιμότητα και την τεκμηρίωση.
Η τέταρτη κληρονομιά είναι η αποδοχή, έστω και δύσκολη, ότι η οικονομική κρίση δεν αίρει τον δικαστικό έλεγχο. Η νομολογία δεν ακολούθησε μία μονοσήμαντη γραμμή. Σε ορισμένες περιπτώσεις έδειξε αυτοσυγκράτηση, αναγνωρίζοντας στον νομοθέτη ευρύ περιθώριο εκτίμησης λόγω της κρίσης. Σε άλλες περιπτώσεις, ιδίως όταν διαπιστώθηκαν διαδοχικές περικοπές χωρίς επαρκή τεκμηρίωση, έθεσε όρια. Η αναφορά της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Κοινωνικών Δικαιωμάτων στις αποφάσεις 2287/2015 και 2288/2015 του Συμβουλίου της Επικρατείας, όπου κρίθηκαν αντισυνταγματικές ορισμένες συνταξιοδοτικές περικοπές λόγω ελλιπούς μελέτης και βιαστικής επιβολής, αποτυπώνει αυτή την κληρονομιά: η κρίση μπορεί να διευρύνει το περιθώριο πολιτικής εκτίμησης, αλλά δεν εξαφανίζει την υποχρέωση τεκμηρίωσης και αναλογικότητας.
Η πέμπτη κληρονομιά αφορά τη διοίκηση. Τα μνημόνια εισήγαγαν ή επιτάχυναν μια διοικητική κουλτούρα στόχων, αξιολογήσεων, προαπαιτουμένων, παρακολούθησης, δεικτών και χρονοδιαγραμμάτων. Η δημόσια διοίκηση άρχισε να λειτουργεί περισσότερο ως μηχανισμός συμμόρφωσης προς δεσμεύσεις μετρήσιμου χαρακτήρα. Αυτό είχε θετικές και αρνητικές όψεις. Θετικά, ενίσχυσε την ανάγκη παρακολούθησης, δημοσιονομικής πειθαρχίας, διοικητικής λογοδοσίας και εφαρμογής συγκεκριμένων μεταρρυθμίσεων. Αρνητικά, ενίσχυσε την αντίληψη της διοίκησης ως εκτελεστικού μηχανισμού εξωτερικά προσδιορισμένων στόχων, συχνά εις βάρος της εσωτερικής θεσμικής ωρίμανσης, της διαβούλευσης, της κοινωνικής συναίνεσης και της ποιότητας εφαρμογής. Η διοίκηση έμαθε να υλοποιεί υπό πίεση. Δεν είναι βέβαιο ότι έμαθε εξίσου να σχεδιάζει με δημοκρατική και κοινωνική βάθυνση.
Η έκτη κληρονομιά είναι η μεταβολή της σχέσης Βουλής και εκτελεστικής εξουσίας. Η μνημονιακή νομοθέτηση χαρακτηρίστηκε από ταχύτητα, πυκνότητα, τεχνικότητα, επείγοντα χαρακτήρα και συχνά σύνδεση με προαπαιτούμενα εκταμιεύσεων. Η Βουλή παρέμεινε τυπικά το όργανο νομοθετικής απόφασης, αλλά το πραγματικό πεδίο επιλογών ήταν συχνά περιορισμένο από τη διαπραγμάτευση με τους πιστωτές και από χρονικούς καταναγκασμούς. Αυτό άφησε μια δύσκολη θεσμική μνήμη: ότι η κοινοβουλευτική κυριαρχία μπορεί να περιορίζεται όχι μόνο από το Σύνταγμα ή το ενωσιακό δίκαιο, αλλά και από οικονομικούς μηχανισμούς επιτήρησης. Η εμπειρία αυτή επηρέασε βαθιά την αντίληψη περί δημοκρατικής αυτονομίας. Η λαϊκή κυριαρχία δεν εξαφανίστηκε, αλλά αποδείχθηκε ότι σε συνθήκες υπερχρέωσης και εξάρτησης από χρηματοδότηση ασκείται υπό υλικούς περιορισμούς πολύ βαρύτερους από τις τυπικές συνταγματικές διατυπώσεις.
Καίριο στοιχείο είναι η ενσωμάτωση της ευρωπαϊκής διάστασης στον πυρήνα της συνταγματικής πραγματικότητας. Τα μνημόνια ήταν αποτέλεσμα μιας σύνθετης σχέσης εθνικού δικαίου, ενωσιακών διαδικασιών, διεθνών χρηματοδοτικών μηχανισμών και πολιτικών δεσμεύσεων. Το τρίτο πρόγραμμα οικονομικής προσαρμογής περιλάμβανε παρακολούθηση από τους θεσμούς και διαδοχικές αξιολογήσεις που συνέδεαν την εφαρμογή μεταρρυθμίσεων με την εκταμίευση χρηματοδοτικής συνδρομής. Αυτό δημιούργησε μια εμπειρία «πολυεπίπεδης συνταγματικότητας», όπου η εθνική δημοκρατική διαδικασία δεν μπορεί να κατανοηθεί αποκομμένη από το ευρωπαϊκό και διεθνές περιβάλλον δεσμεύσεων. Η κρίση υπενθύμισε ότι η κυριαρχία σε μια νομισματική ένωση και σε συνθήκες υψηλού χρέους δεν είναι απόλυτη πραγματικότητα, αλλά σύνθετη σχέση δικαιωμάτων, υποχρεώσεων, αγορών και θεσμών.
Η όγδοη κληρονομιά είναι ψυχολογική αλλά και θεσμική: η καχυποψία απέναντι στη νομοθετική ταχύτητα και στην επίκληση της ανάγκης. Η περίοδος των μνημονίων κανονικοποίησε, σε έναν βαθμό, την ιδέα ότι πολύ σοβαρές μεταβολές μπορούν να εισάγονται γρήγορα, με πίεση χρόνου, με εκτεταμένα νομοθετήματα και με την επίκληση εξαιρετικών συνθηκών. Αυτή η μνήμη παραμένει επικίνδυνη εάν μεταφέρεται και σε κανονικές περιόδους. Το κράτος δικαίου οφείλει να διαχωρίζει την πραγματική έκτακτη ανάγκη από την κυβερνητική ευκολία του επείγοντος. Η μνημονιακή εμπειρία έδειξε ότι η ανάγκη μπορεί να είναι πραγματική. Έδειξε όμως και ότι η ανάγκη μπορεί να υποβαθμίσει τον κοινοβουλευτικό και κοινωνικό χρόνο που απαιτεί η σοβαρή νομοθέτηση.
Η ένατη κληρονομιά αφορά την έννοια της αξιοπρεπούς διαβίωσης. Η κρίση έκανε εμφανές ότι η ανθρώπινη αξιοπρέπεια δεν είναι μόνο ζήτημα ατομικών ελευθεριών ή απαγόρευσης απάνθρωπης μεταχείρισης. Συνδέεται και με το εισόδημα, τη σύνταξη, την πρόσβαση σε υγεία, την κοινωνική ασφάλεια, την προστασία από ακραία φτώχεια και τη δυνατότητα συμμετοχής στην κοινωνική ζωή. Η αναθεώρηση του 2019, με την προσθήκη στο άρθρο 21 παρ. 1 της υποχρέωσης του κράτους να μεριμνά ώστε όλοι οι πολίτες να απολαμβάνουν αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης μέσω συστήματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, μπορεί να αναγνωστεί και ως θεσμική απόκριση στη μνήμη της κρίσης. Δεν προέκυψε σε ιστορικό κενό. Αποτυπώνει την εμπειρία μιας κοινωνίας που είδε την κοινωνική προστασία να γίνεται ζήτημα συνταγματικού πυρήνα.
Η δέκατη κληρονομιά είναι η συνειδητοποίηση ότι τα δικαιώματα χρειάζονται κρατική ικανότητα. Η κρίση απέδειξε ότι η τυπική κατοχύρωση δικαιωμάτων δεν αρκεί αν το κράτος δεν διαθέτει δημοσιονομική, διοικητική και οργανωτική δυνατότητα να τα υλοποιήσει. Αυτό δεν σημαίνει ότι τα δικαιώματα υποτάσσονται πλήρως στους πόρους. Σημαίνει ότι η συνταγματική θεωρία πρέπει να λαμβάνει σοβαρά υπόψη την κρατική ικανότητα ως προϋπόθεση πραγματικής προστασίας. Ένα αδύναμο, υπερχρεωμένο, διοικητικά δυσκίνητο κράτος δυσκολεύεται να εγγυηθεί κοινωνικά δικαιώματα ακόμη και όταν τα αναγνωρίζει ρητά. Η συνταγματική μνήμη των μνημονίων είναι, επομένως, και μνήμη κρατικής ανεπάρκειας.
Τα μνημόνια άφησαν πίσω τους μια σύνθετη και αμφίσημη συνταγματική κληρονομιά. Από τη μία πλευρά, ενίσχυσαν τη δημοσιονομική συνείδηση, την ανάγκη τεκμηρίωσης, την αντίληψη ότι τα κοινωνικά δικαιώματα πρέπει να προστατεύονται μέσα σε συνθήκες πραγματικών οικονομικών περιορισμών και τη διοικητική έμφαση σε στόχους και αξιολογήσεις. Από την άλλη, κληροδότησαν καχυποψία απέναντι στην ταχεία νομοθέτηση, αίσθηση περιορισμένης δημοκρατικής αυτονομίας, κόπωση απέναντι σε τεχνικές δεσμεύσεις και επίγνωση ότι η δημοσιονομική ανάγκη μπορεί να ασκήσει τεράστια πίεση στα δικαιώματα.
Πρόσφατα σχόλια