Η αντιτρομοκρατική σύγκρουση που διαμορφώθηκε μετά την 11η Σεπτεμβρίου άλλαξε την φύση της πολεμικής σύγκρουσης. Ο αντίπαλος δεν ήταν κράτος με σταθερά σύνορα αλλά δίκτυο το οποίο μπορούσε να μετακινεί στελέχη, βάσεις, οικονομικές ροές και επιχειρησιακή δραστηριότητα από χώρα σε χώρα. Η απλή γεωγραφική λογική του κλασικού πολέμου φάνηκε ανεπαρκής. Από αυτή την πραγματική επιχειρησιακή δυσκολία γεννήθηκε όμως ένα πολύ βαθύτερο νομικό ερώτημα: αν ο αντίπαλος μετακινείται, μετακινείται μαζί του και ο πόλεμος;
Η AUMF του 2001 δεν περιλαμβάνει γεωγραφική ρήτρα. Η εξουσιοδότηση οργανώθηκε γύρω από την ταυτότητα των υπευθύνων για τις επιθέσεις, όχι γύρω από συγκεκριμένο κράτος ή περιοχή. Από πλευράς αμερικανικού εσωτερικού δικαίου, αυτό έδωσε στην εκτελεστική εξουσία σημαντική δυνατότητα να υποστηρίζει ότι η νομοθετική εντολή μπορούσε να ακολουθεί τις καλυπτόμενες οργανώσεις όπου αυτές επιχειρούσαν, υπό τις προϋποθέσεις της κυβερνητικής ερμηνείας της AUMF.
Το εσωτερικό αυτό ερώτημα, όμως, είναι μόνο το πρώτο επίπεδο. Το ότι το αμερικανικό Κογκρέσο εξουσιοδοτεί τις αμερικανικές ένοπλες δυνάμεις να χρησιμοποιήσουν βία δεν σημαίνει ότι δημιουργείται αυτομάτως διεθνές δικαίωμα χρήσης βίας στο έδαφος οποιουδήποτε άλλου κράτους. Η εσωτερική συνταγματική νομιμοποίηση και η διεθνής νομιμότητα είναι δύο διαφορετικοί άξονες.
Αυτό είναι το σημείο στο οποίο μεγάλο μέρος της δημόσιας συζήτησης συγχέει διαφορετικούς κανόνες. Η AUMF απαντά κυρίως στο ερώτημα ποιος έχει εξουσιοδοτήσει την αμερικανική κυβέρνηση να χρησιμοποιήσει βία. Ο Χάρτης των Ηνωμένων Εθνών και το διεθνές δίκαιο απαντούν στο διαφορετικό ερώτημα υπό ποιες προϋποθέσεις ένα κράτος μπορεί να χρησιμοποιήσει αυτή τη βία στο έδαφος άλλου κράτους. Η ύπαρξη της πρώτης εξουσίας δεν ακυρώνει την ανάγκη της δεύτερης.
Όταν το εδαφικό κράτος συναινεί στη στρατιωτική δράση, το πρόβλημα είναι σχετικά καθαρότερο. Η ξένη δύναμη επιχειρεί με πρόσκληση ή συγκατάθεση της κυβέρνησης. Όταν δεν υπάρχει συναίνεση, το ζήτημα γίνεται πολύ δυσκολότερο: η χρήση βίας πρέπει να στηριχθεί σε κάποια άλλη διεθνή νομική βάση, συνήθως στην αυτοάμυνα, και να πληροί τις αρχές της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας.
Εδώ εμφανίστηκε η μεγάλη μετα-11/9 συζήτηση για μη κρατικούς δρώντες. Η κλασική διεθνής έννομη τάξη είχε οργανωθεί κυρίως γύρω από τις σχέσεις κρατών. Οι επιθέσεις του 2001 έθεσαν με δραματικό τρόπο το ερώτημα αν ένα κράτος μπορεί να επικαλεστεί το δικαίωμα αυτοάμυνας όταν η επίθεση προέρχεται από μη κρατική οργάνωση. Η μεταγενέστερη διεθνής πρακτική αναγνώρισε ευρύτερα τη δυνατότητα αυτή, αλλά παρέμεινε πολύ μεγαλύτερη διαφωνία ως προς το πότε η αυτοάμυνα επιτρέπει στρατιωτική δράση στο έδαφος τρίτου κράτους χωρίς τη συναίνεσή του.
Η θεωρία σύμφωνα με την οποία το εδαφικό κράτος είναι «ανίκανο ή απρόθυμο» να αντιμετωπίσει την απειλή έχει χρησιμοποιηθεί για να δικαιολογήσει τέτοιες επιχειρήσεις, αλλά η θέση δεν έχει καθολικά αποδεκτό καθεστώς ως σαφής κανόνας διεθνούς δικαίου. Το πρόβλημα δεν είναι ακαδημαϊκό. Αν μια μεγάλη δύναμη μπορεί μονομερώς να κρίνει ότι ένα άλλο κράτος δεν αντιμετωπίζει επαρκώς έναν μη κρατικό δρώντα και, γι’ αυτόν τον λόγο, να χρησιμοποιήσει βία στο έδαφός του, η αρχή της κυριαρχίας αποκτά σημαντικά ασθενέστερη προστασία.
Η δυσκολία μεγαλώνει επειδή πρέπει να διαχωριστεί το jus ad bellum —οι κανόνες για το αν επιτρέπεται να χρησιμοποιηθεί διακρατική βία— από το διεθνές ανθρωπιστικό δίκαιο, το οποίο ρυθμίζει πώς ασκείται η βία μέσα σε υφιστάμενη ένοπλη σύγκρουση. Το γεγονός ότι ένα άτομο μπορεί να θεωρείται νόμιμος στρατιωτικός στόχος σύμφωνα με το δίκαιο των ένοπλων συγκρούσεων δεν σημαίνει ότι ένα κράτος έχει αυτομάτως δικαίωμα να το πλήξει σε οποιοδήποτε σημείο του πλανήτη.
Η Διεθνής Επιτροπή του Ερυθρού Σταυρού έχει διατυπώσει ακριβώς αυτή τη διάκριση. Αναγνωρίζει ότι οι σύγχρονες μη διεθνείς ένοπλες συγκρούσεις μπορούν να έχουν εξωεδαφικές διαστάσεις, αλλά απορρίπτει την ιδέα ότι η ύπαρξη σύγκρουσης με μη κρατική ένοπλη ομάδα δημιουργεί από μόνη της ένα παγκόσμιο πεδίο μάχης. Στην προσέγγισή της, η εφαρμογή του ανθρωπιστικού δικαίου σε διακρατικές ή «διαχυμένες» συγκρούσεις δεν εξαλείφει τις ξεχωριστές απαιτήσεις κυριαρχίας, αυτοάμυνας και άλλων κλάδων του διεθνούς δικαίου.
Αυτό το σημείο είναι κρίσιμο για τη διατήρηση πραγματικών ορίων στον πόλεμο. Αν ένας μη κρατικός δρών θεωρηθεί «φορέας» του πολέμου όπου κι αν μετακινείται, τότε ολόκληρη η γεωγραφία του διεθνούς συστήματος μπορεί θεωρητικά να μετατραπεί σε χώρο πολεμικής δράσης. Ένα μέλος οργάνωσης που βρίσκεται μακριά από ενεργές εχθροπραξίες θα μπορούσε να αντιμετωπίζεται με τους κανόνες στόχευσης του πολέμου αντί με τους αυστηρότερους κανόνες αστυνομικής χρήσης θανατηφόρας βίας. Η διαφορά είναι θεμελιώδης.
Το πρόβλημα δεν είναι ότι τα διεθνή σύνορα πρέπει να μετατρέπονται σε καταφύγιο ατιμωρησίας. Αν μια οργανωμένη ένοπλη ομάδα μεταφέρει πραγματικά τις εχθροπραξίες σε γειτονικό χώρο, το δίκαιο δεν μπορεί να προσποιείται ότι η σύγκρουση σταματά σε μια χαραγμένη γραμμή. Η ίδια η ICRC αποδέχεται ότι μια μη διεθνής ένοπλη σύγκρουση μπορεί να «διαχυθεί» σε τμήμα γειτονικού κράτους όπου επεκτείνονται πραγματικά οι εχθροπραξίες. Αυτό είναι όμως πολύ διαφορετικό από την υπόθεση ότι ολόκληρος ο κόσμος αποτελεί ενιαίο πεδίο μάχης επειδή τα μέλη μιας οργάνωσης μπορούν να μετακινούνται παγκοσμίως.
Η διαφορά βρίσκεται στη σχέση μεταξύ προσώπου, οργάνωσης και πραγματικής ένοπλης σύγκρουσης. Το διεθνές ανθρωπιστικό δίκαιο δεν πρέπει να εφαρμόζεται σαν φορητή ιδιότητα που ακολουθεί απεριόριστα ένα άτομο ανεξαρτήτως του περιβάλλοντος στο οποίο βρίσκεται. Η δυνατότητα θανατηφόρας στόχευσης πρέπει να συνδέεται με πραγματική ένοπλη σύγκρουση, το καθεστώς του προσώπου μέσα σε αυτή και την ισχύ των άλλων σχετικών κανόνων διεθνούς δικαίου.
Το 2026 η γεωγραφική ελαστικότητα της AUMF παραμένει εμφανής. Η επίσημη έκθεση για το 2025 αναφέρει επιχειρήσεις βάσει της AUMF εναντίον της ISIS και της Αλ Κάιντα στο Ιράκ και στη Συρία, καθώς και πλήγμα εναντίον στόχων της ISIS στη Νιγηρία με τη συναίνεση της εκεί κυβέρνησης. Η περίπτωση της Νιγηρίας είναι ακριβώς ενδεικτική της σημασίας της διάκρισης: η ίδια εσωτερική αμερικανική εξουσιοδότηση μπορεί να θεωρείται διαθέσιμη, αλλά η διεθνής νομική βάση της συγκεκριμένης επιχείρησης ενισχύεται από τη συναίνεση του εδαφικού κράτους.
Η γεωγραφική επέκταση έχει και θεσμικό κόστος εντός των Ηνωμένων Πολιτειών. Όσο περισσότερο μια πολεμική εξουσιοδότηση αποδεσμεύεται από συγκεκριμένο θέατρο, τόσο λιγότερο ορατός γίνεται ο πόλεμος ως ενιαίο πολιτικό γεγονός. Μια μεγάλη εισβολή προκαλεί αναγκαστικά δημόσιο διάλογο. Μικρότερες επιχειρήσεις σε διαφορετικές χώρες, με αεροπορικά μέσα, ειδικές δυνάμεις ή μη επανδρωμένα συστήματα, μπορούν να διαρκούν με πολύ χαμηλότερο πολιτικό κόστος.
Η τεχνολογία ενισχύει αυτή τη μεταβολή. Η δυνατότητα χρήσης ακριβείας από μεγάλη απόσταση μειώνει την ανάγκη ανάπτυξης μεγάλων χερσαίων δυνάμεων και συνεπώς μειώνει τις άμεσες ανθρώπινες και πολιτικές δαπάνες για το κράτος που χρησιμοποιεί ισχύ. Αυτό μπορεί να είναι επιχειρησιακά επιθυμητό. Δημιουργεί όμως το παράδοξο ότι όσο λιγότερο κοστίζει εσωτερικά μια μεμονωμένη χρήση βίας, τόσο ευκολότερα μπορεί να κανονικοποιηθεί η συνεχής χρήση της.
Η γεωγραφικά απεριόριστη αντιτρομοκρατία μπορεί έτσι να γίνει και πολιτικά «αόρατος πόλεμος»: δεν υπάρχει μία σαφής ημερομηνία έναρξης για κάθε νέο θέατρο, ούτε πάντα μεγάλη ανάπτυξη στρατευμάτων, ούτε ένα μεμονωμένο γεγονός που αναγκάζει το Κογκρέσο και την κοινωνία να αποφασίσουν αν εισέρχονται σε νέα σύγκρουση.
Αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία για τη διάκριση πολέμου και αστυνόμευσης. Σε ένα συνταγματικό κράτος, η αστυνομική χρήση θανατηφόρας βίας είναι κανονικά έσχατο μέσο απέναντι σε άμεση απειλή. Στον πόλεμο, ένα νόμιμο στρατιωτικό μέλος του αντιπάλου μπορεί να αποτελέσει στόχο υπό πολύ διαφορετικές προϋποθέσεις. Αν η κατηγορία «πόλεμος» μετακινείται απεριόριστα γεωγραφικά, μετακινείται μαζί της και ένα πολύ διαφορετικό καθεστώς κρατικής θανατηφόρας εξουσίας.
Γι’ αυτό η γεωγραφία παραμένει νομικά ουσιώδης ακόμη και στην εποχή των διεθνικών δικτύων. Δεν είναι αναχρονισμός του βεστφαλιανού κράτους. Είναι μηχανισμός κατανομής αρμοδιότητας. Τα σύνορα προσδιορίζουν ποιο κράτος έχει πρωταρχική ευθύνη επιβολής του νόμου, πότε απαιτείται συναίνεση, πότε τίθεται ζήτημα αυτοάμυνας και πότε μία ξένη στρατιωτική ενέργεια παραβιάζει την κυριαρχία.
Μια συνεκτική αντιτρομοκρατική πολιτική πρέπει επομένως να αποφεύγει δύο άκρα. Το πρώτο είναι η αντίληψη ότι τα σύνορα παρέχουν απόλυτη προστασία σε ένοπλες οργανώσεις που πραγματοποιούν πραγματικές διασυνοριακές επιθέσεις. Το δεύτερο είναι η αντίληψη ότι η διεθνικότητα της οργάνωσης καταργεί ουσιαστικά τα σύνορα.
Η ορθότερη προσέγγιση είναι κατακερματισμένη και απαιτητική: κάθε γεωγραφική επέκταση χρειάζεται ξεχωριστή εξέταση της εσωτερικής εξουσιοδότησης, της συναίνεσης του εδαφικού κράτους ή άλλης διεθνούς νομικής βάσης, της ύπαρξης πραγματικής ένοπλης σύγκρουσης, της σχέσης του συγκεκριμένου δρώντος με αυτή και της αναγκαιότητας της χρήσης στρατιωτικής αντί αστυνομικής ισχύος.
Αυτή η πολυπλοκότητα δεν αποτελεί αδυναμία του δικαίου. Είναι το τίμημα της διατήρησης της διαφοράς ανάμεσα στον πόλεμο και στην παγκόσμια αστυνόμευση.
Ένας μη κρατικός αντίπαλος μπορεί να μετακινείται. Αυτό δεν σημαίνει ότι μεταφέρει στις αποσκευές του μια παγκόσμια ζώνη πολέμου.
Αν γίνει αποδεκτή η αντίθετη αρχή, ο πόλεμος παύει να είναι κατάσταση που υπάρχει σε συγκεκριμένες νομικές και πραγματικές συνθήκες και μετατρέπεται σε ιδιότητα που αποδίδεται σε πρόσωπα.
Και από τη στιγμή που ο πόλεμος ακολουθεί τα πρόσωπα αντί να ορίζεται από συγκεκριμένες συγκρούσεις, το γεωγραφικό του τέλος γίνεται σχεδόν αδύνατο να εντοπιστεί.
Πρόσφατα σχόλια