Μια πολεμική εξουσιοδότηση δεν μεταβάλλεται μόνο όταν αλλάζει το περιεχόμενο της στρατιωτικής επιχείρησης. Μεταβάλλεται και μόνο επειδή περνά ο χρόνος. Η ίδια ακριβώς διατύπωση που μπορεί να είναι συνταγματικά και πολιτικά εύλογη όταν θεσπίζεται λίγες ημέρες μετά από μια επίθεση μπορεί να αποκτήσει εντελώς διαφορετικό θεσμικό χαρακτήρα όταν χρησιμοποιείται είκοσι ή τριάντα χρόνια αργότερα. Η χρονική διάσταση δεν είναι επομένως εξωτερική προς τη νομιμότητα μιας πολεμικής εντολής. Αποτελεί μέρος της.
Η AUMF του 2001 είναι χαρακτηριστική επειδή δεν περιλαμβάνει ημερομηνία λήξης. Το Κογκρέσο εξουσιοδότησε χρήση «αναγκαίας και κατάλληλης» βίας εναντίον εκείνων που συνδέονταν με τις επιθέσεις, αλλά δεν προσδιόρισε πότε η εξουσιοδότηση θα έπρεπε να επανεξεταστεί. Σε αντίθεση με ένα ετήσιο πρόγραμμα δαπανών ή μια προσωρινή διοικητική εξουσία, η εξουσιοδότηση δεν χρειάζεται νέα θετική ψήφο για να συνεχίσει να ισχύει. Η αδράνεια αρκεί.
Αυτό δημιουργεί ένα παράδοξο δημοκρατικής εξουσιοδότησης. Κατά την πρώτη στιγμή, η πράξη διαθέτει εξαιρετικά ισχυρή πολιτική νομιμοποίηση: το νομοθετικό σώμα αποφασίζει ρητά υπό το βάρος μιας άμεσης εθνικής κρίσης. Με κάθε επόμενο έτος, όμως, η ενεργή δημοκρατική επιλογή του παρόντος αντικαθίσταται όλο και περισσότερο από την παθητική μη κατάργηση μιας παρελθούσας απόφασης.
Νομικά, αυτά τα δύο μπορούν να είναι ισοδύναμα: ένας νόμος ισχύει μέχρι να τροποποιηθεί ή να καταργηθεί. Πολιτικά, όμως, δεν είναι ταυτόσημα. Η ενεργή επανεξουσιοδότηση σημαίνει ότι το σημερινό αντιπροσωπευτικό σώμα εξέτασε το σημερινό περιβάλλον και αποφάσισε ότι η συνέχιση της χρήσης βίας εξακολουθεί να είναι αναγκαία. Η απουσία κατάργησης μπορεί να σημαίνει το ίδιο, αλλά μπορεί επίσης να προκύπτει από αδράνεια, φόβο πολιτικού κόστους, δυσκολία οικοδόμησης νέας πλειοψηφίας ή απλώς από την τάση των θεσμών να διατηρούν το status quo.
Η χρονική ελαστικότητα μιας εξουσιοδότησης δημιουργεί επομένως πρόβλημα διαγενεακής δημοκρατικής αντιπροσώπευσης. Το Κογκρέσο που ψήφισε το 2001 αποφάσισε για ένα περιβάλλον, έναν εχθρό και μία δημόσια αίσθηση κινδύνου συγκεκριμένης εποχής. Είκοσι πέντε χρόνια αργότερα, τόσο η πολιτική κοινότητα όσο και η διεθνής πραγματικότητα είναι διαφορετικές. Η ερώτηση δεν είναι αν το παλαιό Κογκρέσο είχε δικαίωμα να δεσμεύσει το μέλλον — αυτό αποτελεί αναγκαίο χαρακτηριστικό κάθε νομοθεσίας. Είναι αν η εξουσία διαρκούς χρήσης στρατιωτικής βίας χρειάζεται ισχυρότερο μηχανισμό περιοδικής δημοκρατικής ανανέωσης λόγω του εξαιρετικού χαρακτήρα της.
Η απάντηση συνδέεται με τον ίδιο τον καταμερισμό των πολεμικών εξουσιών. Το αμερικανικό Συνταγματικό σύστημα δεν τοποθετεί όλη την πολεμική αρμοδιότητα σε ένα όργανο. Η συνταγματική λογική είναι μία μορφή θεσμικής τριβής: η εκτελεστική εξουσία πρέπει να μπορεί να ενεργεί με ταχύτητα όταν χρειάζεται, αλλά η πολιτική επιλογή παρατεταμένου πολέμου πρέπει να διαθέτει νομοθετική συμμετοχή. Η τριβή δεν είναι βλάβη του συστήματος. Είναι μηχανισμός αποτροπής της υπερσυγκέντρωσης εξουσίας.
Η War Powers Resolution του 1973 επιχείρησε να ενισχύσει αυτή την αρχή. Προβλέπει ότι όταν αμερικανικές δυνάμεις εισέρχονται σε εχθροπραξίες χωρίς κήρυξη πολέμου ή ειδική νομοθετική εξουσιοδότηση, η στρατιωτική εμπλοκή πρέπει κατά κανόνα να τερματίζεται εντός εξήντα ημερών, με περιορισμένη δυνατότητα παράτασης. Η ίδια η AUMF του 2001 δήλωσε ρητά ότι αποτελεί την «ειδική νομοθετική εξουσιοδότηση» που απαιτεί αυτή η διάταξη. Το αποτέλεσμα, όμως, είναι ότι από τη στιγμή που υπάρχει ειδική εξουσιοδότηση χωρίς ημερομηνία λήξης, ο χρονικός μηχανισμός της War Powers Resolution παύει να ασκεί την ίδια περιοριστική λειτουργία.
Εμφανίζεται έτσι μια θεσμική αντιστροφή. Ένα σύστημα που σχεδιάστηκε για να απαιτεί νέα νομοθετική συμμετοχή σε μη εξουσιοδοτημένες πολεμικές επιχειρήσεις δεν απαιτεί αντίστοιχη περιοδική συμμετοχή όταν υπάρχει μία παλιά, εξαιρετικά ανθεκτική εξουσιοδότηση. Η αρχική πράξη συναίνεσης μπορεί να παραγάγει μεγαλύτερη μακροχρόνια εκτελεστική ελευθερία από όση θα υπήρχε αν κάθε επιχείρηση αξιολογούνταν αυτοτελώς.
Η διάρκεια αλλάζει επίσης τη φύση της ανάθεσης. Καμία νομοθετική εξουσιοδότηση δεν μπορεί να προβλέψει όλες τις επιχειρησιακές αποφάσεις. Η εκτελεστική εξουσία χρειάζεται εύρος κρίσης. Όταν όμως μια εντολή διαρκεί δεκαετίες, οι συνθήκες που πρέπει να ερμηνευθούν απομακρύνονται όλο και περισσότερο από εκείνες που είχε μπροστά του ο νομοθέτης. Η εκτελεστική διακριτική ευχέρεια παύει σταδιακά να αφορά μόνο το «πώς» εκτελείται η εντολή και αρχίζει να επηρεάζει το «τι» σημαίνει πλέον η ίδια η εντολή.
Ακριβώς εκεί μια εξουσιοδότηση μπορεί να αρχίσει να προσεγγίζει τη λειτουργία λευκής επιταγής. Όχι επειδή το αρχικό κείμενο έλεγε ότι ο Πρόεδρος μπορεί να κάνει οτιδήποτε, αλλά επειδή ο συνδυασμός αόριστης διάρκειας, μεταβαλλόμενων εχθρών και νέων γεωγραφικών θεάτρων επιτρέπει στην εκτελεστική εξουσία να μεταφράζει ένα ιστορικό νομοθέτημα σε σύγχρονη στρατηγική εξουσία με περιορισμένη ανάγκη νέας κοινοβουλευτικής έγκρισης.
Υπάρχει εδώ μια σημαντική διαφορά ανάμεσα στην ευελιξία και στην αυτοανανεούμενη εξουσία. Η πρώτη είναι αναγκαία. Ο πόλεμος δεν μπορεί να διεξάγεται με καθημερινή νομοθετική μικροδιαχείριση. Η δεύτερη είναι συνταγματικά προβληματικότερη. Αν κάθε νέα επιχειρησιακή πραγματικότητα μπορεί να ενταχθεί στην παλιά εξουσιοδότηση και αν η παλιά εξουσιοδότηση δεν λήγει ποτέ, τότε η υποχρέωση επιστροφής στο Κογκρέσο μειώνεται συνεχώς.
Η χρηματοδότηση των επιχειρήσεων δεν λύνει πλήρως αυτό το πρόβλημα. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι το Κογκρέσο, εγκρίνοντας κάθε χρόνο αμυντικές πιστώσεις, αποδέχεται έμμεσα τη συνέχιση των στρατιωτικών επιχειρήσεων. Η επιχειρηματολογία έχει πολιτική βάση, αλλά δεν είναι θεσμικά ισοδύναμη με συγκεκριμένη πολεμική εξουσιοδότηση. Η ψήφιση ενός τεράστιου αμυντικού προϋπολογισμού περιλαμβάνει εκατοντάδες διαφορετικά προγράμματα και υποχρεώσεις. Το να εξαρτηθεί η δημοκρατική νομιμοποίηση ενός συγκεκριμένου πολέμου από το αν το Κογκρέσο αρνήθηκε να χρηματοδοτήσει συνολικά ή επιμέρους τον στρατό μεταφέρει το βάρος υπερβολικά μακριά από την αρχή ότι η χρήση βίας πρέπει να στηρίζεται σε θετική πολιτική απόφαση.
Η χρονική αοριστία παράγει επίσης ασυμμετρία κινήτρων. Ένας Πρόεδρος που επιθυμεί να συνεχίσει μια ήδη καλυπτόμενη επιχείρηση δεν χρειάζεται να πετύχει νέα νομοθετική πλειοψηφία. Εκείνοι που θέλουν να περιορίσουν την εξουσία πρέπει αντίθετα να συγκροτήσουν πλειοψηφία για νέα νομοθεσία, ενδεχομένως αρκετά ισχυρή ώστε να αντιμετωπίσει προεδρικό βέτο. Το θεσμικό σημείο εκκίνησης ευνοεί συνεπώς τη συνέχεια.
Αυτό εξηγεί γιατί οι ρήτρες αυτόματης λήξης έχουν ιδιαίτερη δημοκρατική αξία. Μια ρήτρα λήξης δεν σημαίνει ότι ο πόλεμος πρέπει υποχρεωτικά να σταματήσει μετά από δύο, τρία ή πέντε χρόνια. Σημαίνει ότι η συνέχισή του απαιτεί νέα θετική απόφαση. Μεταφέρει το βάρος από εκείνον που ζητεί τον τερματισμό σε εκείνον που ζητεί τη συνέχιση.
Η διαφορά είναι ουσιώδης. Η απουσία ρήτρας λήξης επιτρέπει σε μια παλιά πλειοψηφία να συνεχίζει να λειτουργεί μέσω θεσμικής αδράνειας. Η ρήτρα λήξης υποχρεώνει τη σημερινή πλειοψηφία να αναλάβει ευθύνη.
Οι επικριτές των ρητρών λήξης δικαιολογημένα επισημαίνουν έναν κίνδυνο. Ένας αντίπαλος μπορεί να γνωρίζει ότι η εξουσιοδότηση λήγει και να προσαρμόσει τη στρατηγική του στον πολιτικό κύκλο. Οι σύμμαχοι μπορεί επίσης να αμφιβάλλουν για τη συνέχεια της αμερικανικής δέσμευσης. Η λύση, όμως, δεν χρειάζεται να είναι η αιώνια εξουσιοδότηση. Μπορούν να υπάρχουν διαδικασίες ταχείας ανανέωσης, περιοδικές αξιολογήσεις και αρκετά μεγάλα χρονικά διαστήματα ώστε να μην υπονομεύεται ο στρατιωτικός σχεδιασμός.
Η ουσία δεν είναι να επιβληθεί αυθαίρετη ημερομηνία στον πόλεμο. Είναι να επιβληθεί ημερομηνία στη δημοκρατική σιωπή.
Ένα σύγχρονο σύστημα θα μπορούσε να λειτουργεί με πολυετή εξουσιοδότηση τεσσάρων ή πέντε ετών, υποχρεωτική δημόσια έκθεση για τους εξουσιοδοτημένους αντιπάλους και τις χώρες επιχειρήσεων, ειδική διαδικασία για προσθήκη νέας οργάνωσης και αυτόματη επανεξέταση πριν από τη λήξη. Αν το Κογκρέσο θεωρεί ότι η απειλή εξακολουθεί να δικαιολογεί στρατιωτική δράση, η εξουσιοδότηση ανανεώνεται. Αν δεν μπορεί να συγκροτηθεί πλειοψηφία, η εκτελεστική εξουσία δεν μπορεί να αντιμετωπίζει την αδυναμία συμφωνίας ως μόνιμη εξουσιοδότηση.
Αυτό θα αποκαθιστούσε την πολιτική ευθύνη και των δύο κλάδων. Ο Πρόεδρος θα ήταν υποχρεωμένος να εξηγήσει γιατί χρειάζεται συνέχιση στρατιωτικής ισχύος. Το Κογκρέσο θα έπρεπε να ψηφίσει υπέρ ή κατά, αντί να διατηρεί την άνεση της κριτικής χωρίς ανάληψη ευθύνης για τη βασική επιλογή.
Το 2026 η AUMF του 2001 εξακολουθεί να βρίσκεται σε ισχύ, παρότι η εξουσιοδότηση του 2002 για το Ιράκ έχει πλέον καταργηθεί και έχει κατατεθεί νέα πρόταση για κατάργηση της παλαιότερης εξουσιοδότησης. Το γεγονός αναδεικνύει τη θεσμική ανθεκτικότητα μιας πολεμικής εντολής όταν δεν διαθέτει ενσωματωμένο μηχανισμό λήξης.
Η λευκή επιταγή, επομένως, δεν δημιουργείται μόνο από ευρεία διατύπωση. Μπορεί να δημιουργηθεί από τον χρόνο. Μια σχετικά συγκεκριμένη εντολή μπορεί, μετά από αρκετές δεκαετίες, να γίνει λειτουργικά ευρεία επειδή το σημερινό περιβάλλον απέχει τόσο πολύ από το αρχικό ώστε το μεγαλύτερο μέρος της ουσιαστικής εξειδίκευσης γίνεται πλέον από την εκτελεστική εξουσία.
Η συνταγματική ισορροπία δεν απαιτεί από το Κογκρέσο να σχεδιάζει στρατιωτικές επιχειρήσεις. Απαιτεί όμως να μην επιτρέπει η ιστορική αδράνεια να αποφασίζει ποιοι πόλεμοι συνεχίζονται.
Η χρονική επανεξουσιοδότηση δεν είναι γραφειοκρατικό εμπόδιο στην εθνική ασφάλεια. Είναι ο τρόπος με τον οποίο μια δημοκρατία επιβεβαιώνει ότι ο σημερινός πόλεμος εξακολουθεί να είναι δικός της και όχι απλώς η θεσμική σκιά μιας απόφασης που έλαβε μια προηγούμενη γενιά.
Πρόσφατα σχόλια