Η εφαρμογή της συμφωνίας μεταξύ ΗΠΑ και Ιράν απαιτεί επαναλαμβανόμενη συμμόρφωση σε περιβάλλον αμοιβαίας δυσπιστίας. Οι ΗΠΑ δεν εμπιστεύονται ότι το Ιράν θα περιορίσει ουσιαστικά το πυρηνικό του πρόγραμμα, θα αποτρέψει επιθέσεις στη ναυσιπλοΐα ή θα συγκρατήσει δίκτυα περιφερειακής επιρροής. Το Ιράν δεν εμπιστεύεται ότι οι ΗΠΑ θα τηρήσουν οικονομικές δεσμεύσεις, ότι δεν θα επαναφέρουν μονομερώς κυρώσεις ή ότι δεν θα χρησιμοποιήσουν τις τεχνικές συνομιλίες ως πρόσχημα νέας πίεσης. Η συμφωνία, επομένως, πρέπει να λειτουργήσει χωρίς το υπόστρωμα εμπιστοσύνης που συνήθως χρειάζονται οι διεθνείς δεσμεύσεις. Αυτό είναι το κεντρικό της παράδοξο: πρέπει να παράγει εμπιστοσύνη ανάμεσα σε μέρη που υπέγραψαν ακριβώς επειδή δεν εμπιστεύονται το ένα το άλλο.
Η αμοιβαία δυσπιστία έχει ιστορικό βάθος. Η ιρανική πλευρά κουβαλά τη μνήμη της αμερικανικής αποχώρησης από προηγούμενες διευθετήσεις και την εμπειρία ότι μια αμερικανική διοίκηση μπορεί να αναιρέσει τις δεσμεύσεις της προηγούμενης. Η αμερικανική πλευρά κουβαλά τη μνήμη ιρανικών τακτικών καθυστέρησης, ασάφειας, περιφερειακής πίεσης και πυρηνικής προόδου υπό καθεστώς διαπραγμάτευσης. Αυτές οι μνήμες δεν είναι απλώς ψυχολογικές. Διαμορφώνουν τη δομή των απαιτήσεων. Το Ιράν θα ζητεί εμπροσθοβαρή οικονομικά οφέλη ή εγγυήσεις μη αναστροφής. Οι ΗΠΑ θα ζητούν εμπροσθοβαρή πυρηνικά ή ναυτικά μέτρα συμμόρφωσης. Κάθε πλευρά θέλει να λάβει πριν δώσει, επειδή φοβάται ότι αν δώσει πρώτη θα εξαπατηθεί.
Η εφαρμογή είναι δυσκολότερη από την ανακοίνωση επειδή μεταφράζει πολιτικές αρχές σε μετρήσιμες υποχρεώσεις. Τι σημαίνει «άνοιγμα» των Στενών του Ορμούζ; Αφορά πλήρη ελευθερία ναυσιπλοΐας; Αφορά ασφαλή διέλευση όλων των εμπορικών πλοίων; Ποιος ελέγχει την ασφάλεια; Πώς αποτρέπονται επιθέσεις από drones, νάρκες, ταχύπλοα ή μη κρατικούς δρώντες; Τι σημαίνει «χαλάρωση κυρώσεων»; Αφορά συγκεκριμένες εξαγωγές πετρελαίου, συγκεκριμένους τραπεζικούς διαύλους, αποδέσμευση περιουσιακών στοιχείων ή προσωρινές άδειες; Τι σημαίνει «τεχνικές συνομιλίες» για το πυρηνικό πρόγραμμα; Αφορούν καταγραφή αποθεμάτων ουρανίου, αραίωση, απομάκρυνση, επιθεωρήσεις, περιορισμό εμπλουτισμού, πρόσβαση του ΙΑΕΑ ή νέα χρονοδιαγράμματα; Κάθε φαινομενικά γενική διατύπωση ανοίγει δεκάδες τεχνικές συγκρούσεις.
Το πυρηνικό ζήτημα είναι το πιο φορτισμένο πεδίο αυτής της τεχνικής δυσκολίας. Ο ΙΑΕΑ έχει ζητήσει από το Ιράν πληροφορίες για τα αποθέματα πυρηνικού υλικού, ενώ η Τεχεράνη έχει αντιδράσει σε κινήσεις που θεωρεί πολιτικά υποκινούμενες. Το πρόβλημα δεν είναι μόνο αν το Ιράν διαθέτει συγκεκριμένη ποσότητα εμπλουτισμένου ουρανίου. Είναι ποιος γνωρίζει πού βρίσκεται, ποιος έχει πρόσβαση, ποιος πιστοποιεί τη μείωση ή την αραίωση, ποια διαδικασία θεωρείται επαρκής και τι συμβαίνει αν υπάρξει διαφορά ερμηνείας. Στις πυρηνικές συμφωνίες, η τεχνική λεπτομέρεια είναι πολιτική εξουσία. Ένα ποσοστό εμπλουτισμού, ένας χρόνος πρόσβασης επιθεωρητών, μια κάμερα επιτήρησης, μια καθυστέρηση στην παροχή στοιχείων μπορεί να αποκτήσει γεωπολιτική βαρύτητα.
Η δυσπιστία εντείνεται επειδή η συμφωνία πιθανότατα θα είναι σταδιακή. Η σταδιακότητα είναι αναγκαία, διότι καμία πλευρά δεν θα δεχθεί να παραδώσει όλα τα ανταλλάγματα από την αρχή. Ταυτόχρονα, όμως, η σταδιακότητα δημιουργεί πολλαπλά σημεία εμπλοκής. Αν οι ΗΠΑ θεωρήσουν ότι το Ιράν δεν προχωρά αρκετά γρήγορα, μπορούν να καθυστερήσουν οικονομική χαλάρωση. Αν το Ιράν θεωρήσει ότι οι ΗΠΑ δεν τηρούν υποσχέσεις κυρώσεων, μπορεί να επιβραδύνει πυρηνική ή ναυτική συμμόρφωση.
Το πρόβλημα της αμοιβαίας δυσπιστίας αφορά και τη νομική φύση της συμφωνίας. Αν πρόκειται για πολιτικό μνημόνιο ή πλαίσιο αρχών, η δεσμευτικότητά του θα είναι πιο εύκαμπτη αλλά και πιο ευάλωτη. Αν πρόκειται για ισχυρότερη διεθνή δέσμευση, θα απαιτεί περισσότερη εσωτερική νομιμοποίηση, ιδίως στις ΗΠΑ. Το δίλημμα είναι σαφές: όσο πιο πολιτικά εύκολη είναι η συμφωνία, τόσο πιο αδύναμη μπορεί να είναι η διάρκειά της· όσο πιο νομικά ισχυρή είναι, τόσο δυσκολότερη γίνεται η αποδοχή της.
Η εφαρμογή θα κριθεί και από τον ρόλο τρίτων. Μεσολαβητές, εγγυητές, τεχνικοί οργανισμοί, ναυτικές δυνάμεις, αγορές ενέργειας και περιφερειακοί δρώντες θα επηρεάσουν την αξιοπιστία της συμφωνίας. Σύμφωνα με σημερινές πληροφορίες, το Πακιστάν εμφανίζεται να έχει διαμεσολαβητικό ρόλο και να μιλά για συμφωνημένο κείμενο, ενώ η ιρανική πλευρά εμφανίζεται προσεκτική ως προς το αν υπάρχει τελική απόφαση. Αυτή η διαφορά αφηγήσεων είναι χαρακτηριστική. Οι μεσολαβητές συχνά έχουν κίνητρο να παρουσιάσουν πρόοδο. Τα μέρη έχουν κίνητρο να διατηρήσουν περιθώριο ελιγμών. Το αποτέλεσμα είναι επικοινωνιακή ασυμμετρία, η οποία μπορεί να δημιουργήσει προσδοκίες που δεν αντέχει το πραγματικό κείμενο.
Η συμφωνία χρειάζεται, συνεπώς, μηχανισμό επαλήθευσης αλλά και μηχανισμό ερμηνείας. Δεν αρκεί να υπάρχει οργανισμός που θα μετρά συμμόρφωση. Πρέπει να υπάρχει διαδικασία επίλυσης διαφορών για το τι σημαίνει συμμόρφωση. Σε διαφορετική περίπτωση, κάθε διαφωνία θα γίνεται μονομερής κατηγορία. Οι ΗΠΑ θα λένε ότι το Ιράν παραβιάζει. Το Ιράν θα λέει ότι οι ΗΠΑ δεν τηρούν. Η τεχνική διαφορά θα γίνεται δημόσια σύγκρουση. Γι’ αυτό οι βιώσιμες συμφωνίες σε περιβάλλον δυσπιστίας χρειάζονται κλιμακωτή διαδικασία: τεχνική επιτροπή, πολιτική διαβούλευση, περίοδο διόρθωσης, αναλογικά αντίμετρα και μόνο έπειτα πλήρη αναστολή.
Η συμφωνία πρέπει επίσης να απορροφήσει το πρόβλημα των «spoilers». Μη κρατικοί δρώντες, σκληροπυρηνικές πτέρυγες, περιφερειακοί αντίπαλοι ή ακόμη και ανεξέλεγκτα στρατιωτικά επεισόδια μπορούν να υπονομεύσουν το πλαίσιο. Το Ισραήλ δεν είναι συμβαλλόμενο μέρος, αλλά επηρεάζεται βαθιά από κάθε συμφωνία που αφορά το Ιράν και το πυρηνικό του πρόγραμμα. Περιφερειακά δίκτυα που συνδέονται με την Τεχεράνη ενδέχεται να μην ευθυγραμμιστούν πλήρως ή άμεσα. Ακόμη και αν οι κυβερνήσεις επιθυμούν αποκλιμάκωση, δρώντες με διαφορετικά κίνητρα μπορεί να παράγουν επεισόδια που θα δοκιμάσουν την αντοχή της συμφωνίας. Η βιωσιμότητα θα εξαρτηθεί από το αν τα μέρη θα αντιμετωπίζουν κάθε επεισόδιο ως λόγο κατάρρευσης ή ως πρόβλημα διαχείρισης.
.
Πρόσφατα σχόλια