Η συμφωνία ΗΠΑ–Ιράν βρίσκεται αντιμέτωπη με ένα κλασικό αλλά ιδιαίτερα οξύ πρόβλημα διεθνούς διαπραγμάτευσης: το πρόβλημα της διπλής αφήγησης. Η ίδια συμφωνία πρέπει να παρουσιαστεί στην Ουάσιγκτον ως σκληρή επιτυχία πίεσης και στην Τεχεράνη ως νίκη αντοχής. Η ίδια οικονομική χαλάρωση πρέπει να παρουσιαστεί στις ΗΠΑ ως ανταμοιβή συμμόρφωσης και στο Ιράν ως αποκατάσταση δικαιώματος. Η ίδια πυρηνική δέσμευση πρέπει να παρουσιαστεί στις ΗΠΑ ως ουσιαστικός περιορισμός και στο Ιράν ως επιβεβαίωση ότι η χώρα δεν εγκαταλείπει την κυριαρχική της θέση σε ειρηνική τεχνολογία. Η ίδια επαναλειτουργία του Ορμούζ πρέπει να εμφανιστεί από τη μία πλευρά ως αποκατάσταση ελευθερίας ναυσιπλοΐας και από την άλλη ως υπεύθυνη αξιοποίηση διαπραγματευτικής ισχύος. Αυτή η διπλή αφήγηση δεν είναι παθολογία της συμφωνίας. Είναι ίσως προϋπόθεση για να υπάρξει συμφωνία.
Οι σημερινές εξελίξεις δείχνουν ακριβώς αυτή την ερμηνευτική διπλότητα. Από τη μία πλευρά, το σχέδιο περιγράφεται ως πλαίσιο στο οποίο το Ιράν δεσμεύεται να μη δημιουργήσει ή αποκτήσει πυρηνικά όπλα, να επαναλειτουργήσει το Ορμούζ και να εισέλθει σε τεχνική διαπραγμάτευση για τον πυρηνικό φάκελο. Από την άλλη, το σχέδιο περιλαμβάνει προσωρινή πετρελαϊκή χαλάρωση, αποδέσμευση σημαντικών περιουσιακών στοιχείων και διατήρηση κρίσιμων ζητημάτων για επόμενη φάση. Το ίδιο πακέτο μπορεί, συνεπώς, να διαβαστεί είτε ως αμερικανική επιβολή όρων είτε ως ιρανική επιτυχία στην απόσπαση ανταλλαγμάτων. Αυτή η ερμηνευτική διπλότητα είναι πολιτικά χρήσιμη αλλά εφαρμοστικά επικίνδυνη.
Η διπλή αφήγηση λειτουργεί ως μηχανισμός εσωτερικής νομιμοποίησης. Καμία πλευρά δεν μπορεί να πει στο εσωτερικό της ότι απλώς υποχώρησε. Οι κυβερνήσεις δεν πωλούν συμβιβασμούς ως συμβιβασμούς, ιδίως όταν η σχέση με τον αντίπαλο έχει φορτιστεί επί χρόνια με γλώσσα απειλής, κυρώσεων, αποτροπής και κυριαρχικής αντοχής. Ο συμβιβασμός πρέπει να μεταμφιεστεί σε νίκη. Αυτό δεν σημαίνει ότι είναι απαραίτητα ψεύτικος. Στις διεθνείς συμφωνίες, συχνά κάθε πλευρά κερδίζει κάτι διαφορετικό. Το πρόβλημα αρχίζει όταν κάθε πλευρά ισχυρίζεται ότι κέρδισε το ίδιο πράγμα εις βάρος της άλλης.
Η Ουάσιγκτον χρειάζεται αφήγηση εξαναγκασμένης συμμόρφωσης. Η Τεχεράνη χρειάζεται αφήγηση ανθεκτικής ισοτιμίας. Η πρώτη λέει: η πίεση έφερε αποτέλεσμα. Η δεύτερη λέει: η αντοχή έφερε παραχωρήσεις. Η πρώτη παρουσιάζει την οικονομική χαλάρωση ως αιρετή, αναστρέψιμη και συνδεδεμένη με συμπεριφορά. Η δεύτερη παρουσιάζει την οικονομική χαλάρωση ως αναγνώριση ότι η πίεση δεν πέτυχε τον τελικό σκοπό της. Η πρώτη τονίζει τον μηχανισμό επαλήθευσης. Η δεύτερη τονίζει ότι δεν εγκαταλείπεται η κυριαρχική διαχείριση του πυρηνικού φακέλου. Και οι δύο αφηγήσεις μπορούν να συνυπάρξουν μέχρι τη στιγμή που η εφαρμογή απαιτεί σαφή απάντηση σε τεχνικό ερώτημα.
Εδώ βρίσκεται ο κίνδυνος. Η ασάφεια που βοηθά την υπογραφή μπορεί να δυσκολέψει την εφαρμογή. Όσο οι όροι παραμένουν γενικοί, κάθε πλευρά μπορεί να τους ερμηνεύει κατά τρόπο εσωτερικά βολικό. Όταν όμως πρέπει να εφαρμοστούν, η διπλή αφήγηση συγκρούεται με τη μία πραγματικότητα. Πόσο ακριβώς θα διαρκέσει η πετρελαϊκή χαλάρωση; Πότε αποδεσμεύονται πόροι; Ποιος πιστοποιεί πυρηνική συμμόρφωση; Τι σημαίνει διατήρηση υφιστάμενου επιπέδου δραστηριότητας; Πότε θεωρείται πλήρως ασφαλής η ναυσιπλοΐα; Σε αυτά τα ερωτήματα, οι αφηγήσεις δεν αρκούν. Χρειάζονται κριτήρια, ημερομηνίες, ποσότητες, διαδικασίες και μηχανισμοί ελέγχου.
Η διπλή αφήγηση έχει και χρονική διάσταση. Στην αρχή, μπορεί να είναι ευεργετική. Επιτρέπει στα μέρη να υπογράψουν χωρίς να ταπεινώσουν το ένα το άλλο. Στη συνέχεια, όμως, μπορεί να γίνει δηλητηριώδης. Αν το αμερικανικό ακροατήριο πιστέψει ότι η άλλη πλευρά έχει δεχθεί αυστηρούς περιορισμούς, ενώ το ιρανικό ακροατήριο πιστέψει ότι δεν έχουν αναληφθεί ουσιαστικές νέες δεσμεύσεις, τότε η πρώτη κρίση εφαρμογής θα προκαλέσει αμοιβαίες κατηγορίες εξαπάτησης. Η συμφωνία θα φαίνεται σε κάθε πλευρά ότι παραβιάζεται όχι επειδή άλλαξε το κείμενο, αλλά επειδή αποκαλύφθηκε ότι το κείμενο είχε διαφορετικό πολιτικό νόημα για τον καθένα.
Αυτό φαίνεται ήδη από τις αντικρουόμενες δημόσιες διατυπώσεις των τελευταίων ημερών. Ενώ υπάρχουν αναφορές για προχωρημένο σχέδιο και πιθανή υπογραφή, ιρανικές δηλώσεις επέμεναν ότι δεν έχει ληφθεί τελική απόφαση και ότι οι κόκκινες γραμμές δεν θα παραβιαστούν. Παράλληλα, εντός Ιράν αναφέρθηκαν αντιδράσεις σκληρότερων κύκλων, με αμφισβήτηση των εγγυήσεων και της επάρκειας των ανταλλαγμάτων. Αυτό δείχνει ότι η διπλή αφήγηση δεν είναι απλώς ανάμεσα σε δύο κράτη. Υπάρχει και μέσα σε κάθε κράτος: κυβέρνηση, διαπραγματευτές, σκληροί επικριτές, οικονομικοί δρώντες και κοινωνικά ακροατήρια δεν διαβάζουν τη συμφωνία με τον ίδιο τρόπο.
Η βιωσιμότητα της συμφωνίας θα εξαρτηθεί από το αν η διπλή αφήγηση μπορεί να περιοριστεί στο επίπεδο της πολιτικής επικοινωνίας χωρίς να καταστρέψει το επίπεδο της τεχνικής εφαρμογής. Με άλλα λόγια, τα μέρη μπορούν να μιλούν διαφορετικά στα εσωτερικά τους ακροατήρια, αλλά πρέπει να εφαρμόζουν το ίδιο επιχειρησιακό κείμενο. Αυτό απαιτεί μια λεπτή διάκριση: πολιτική ασάφεια προς τα έξω, τεχνική σαφήνεια προς τα μέσα. Αν δεν υπάρχει τεχνική σαφήνεια, η πολιτική ασάφεια θα γίνει θεσμική αστάθεια.
Η ιδανική δομή για να επιβιώσει μια τέτοια συμφωνία είναι η ύπαρξη δύο επιπέδων κειμένου. Το πρώτο είναι το δημόσιο πολιτικό πλαίσιο, το οποίο επιτρέπει στις πλευρές να χρησιμοποιούν ευρύτερες διατυπώσεις. Το δεύτερο είναι το τεχνικό παράρτημα εφαρμογής, στο οποίο καθορίζονται με ακρίβεια χρονοδιαγράμματα, όροι, μηχανισμοί επαλήθευσης, διαδικασίες επίλυσης διαφορών και συνέπειες παραβίασης. Χωρίς το δεύτερο, το πρώτο θα γίνει πεδίο προπαγανδιστικής σύγκρουσης. Με το δεύτερο, η διπλή αφήγηση μπορεί να παραμείνει πολιτικό εργαλείο και να μη μετατραπεί σε αιτία κατάρρευσης.
Η διπλή αφήγηση είναι αναγκαία διότι χωρίς αυτήν καμία πλευρά δεν θα μπορέσει να νομιμοποιήσει εσωτερικά τη συμφωνία. Είναι όμως και επικίνδυνη διότι μπορεί να δημιουργήσει ασύμβατες προσδοκίες για το τι έχει συμφωνηθεί. Η συμφωνία θα επιβιώσει μόνο αν επιτρέψει πολιτικά σε κάθε πλευρά να μιλήσει τη γλώσσα της νίκης, αλλά υποχρεώσει τεχνικά και τις δύο να εφαρμόσουν την ίδια γλώσσα κανόνων. Εκεί βρίσκεται η μεγάλη δοκιμασία: μία συμφωνία μπορεί να αντέξει δύο αφηγήσεις, αλλά δεν μπορεί να αντέξει δύο διαφορετικές εφαρμογές.
Πρόσφατα σχόλια