Ο πόλεμος μεταβάλλει τις συνθήκες υπό τις οποίες λειτουργούν οι θεσμοί. Στις Ηνωμένες Πολιτείες, η αναμέτρηση με το Ιράν εκδηλώθηκε σε ένα πολιτικό σύστημα που είχε ήδη υποστεί μακρόχρονη διάβρωση της διακομματικής εμπιστοσύνης, προσωποποίηση της προεδρικής εξουσίας, κατακερματισμό της δημόσιας σφαίρας και αυξανόμενη ταύτιση της συνταγματικής στάσης των αιρετών με την κομματική τους θέση. Η σύγκρουση λειτούργησε επομένως ως επιταχυντής: δεν εισήγαγε νέες παθολογίες, αλλά συνένωσε και όξυνε τις ήδη υπάρχουσες.
Το πρώτο και θεμελιωδέστερο πεδίο είναι η κατανομή των πολεμικών εξουσιών. Το αμερικανικό Σύνταγμα δεν αναθέτει τη συνολική εξουσία διεξαγωγής πολέμου σε ένα μόνο όργανο. Το Κογκρέσο έχει την εξουσία να κηρύσσει πόλεμο, να συγκροτεί και να χρηματοδοτεί τις ένοπλες δυνάμεις, να ρυθμίζει τη λειτουργία τους και να διαθέτει τα αναγκαία κονδύλια. Ο πρόεδρος, ως αρχιστράτηγος, διαθέτει την επιχειρησιακή διοίκηση και την ικανότητα άμεσης αντίδρασης σε επιθέσεις. Η κατανομή αυτή επιδιώκει να αποτρέψει δύο αντίθετους κινδύνους: την αδυναμία ταχείας άμυνας και τη δυνατότητα ενός μόνο προσώπου να δεσμεύσει ολόκληρη τη χώρα σε πόλεμο.
Η ιστορική εξέλιξη μετέφερε σταδιακά την πραγματική πρωτοβουλία προς την προεδρία. Η ταχύτητα των σύγχρονων στρατιωτικών επιχειρήσεων, η πυρηνική εποχή, η παγκόσμια παρουσία αμερικανικών δυνάμεων και η χρήση περιορισμένων αεροπορικών επιθέσεων χωρίς επίσημη κήρυξη πολέμου αποδυνάμωσαν την πρακτική σημασία της κοινοβουλευτικής αρμοδιότητας. Το War Powers Resolution του 1973 αποτέλεσε προσπάθεια αποκατάστασης της ισορροπίας. Απαιτεί ενημέρωση του Κογκρέσου εντός 48 ωρών από την εισαγωγή δυνάμεων σε εχθροπραξίες και προβλέπει τερματισμό της εμπλοκής ύστερα από 60 ημέρες, με περιορισμένη επιπλέον περίοδο ασφαλούς αποχώρησης, εφόσον δεν υπάρχει κήρυξη πολέμου ή ειδική νομοθετική εξουσιοδότηση. Η υπηρεσία έρευνας του Κογκρέσου επισημαίνει ότι το χρονικό αυτό διάστημα δεν είναι άδεια πολέμου 60 ημερών, αλλά πλαίσιο εντός του οποίου η εκτελεστική και η νομοθετική εξουσία οφείλουν να επιλύσουν το ζήτημα της εξουσιοδότησης.
Η επανακλιμάκωση του Ιουλίου ανέδειξε τη δυνατότητα διαδικαστικής εξουδετέρωσης της ρύθμισης. Η κυβέρνηση ενημέρωσε το Κογκρέσο ότι οι εχθροπραξίες είχαν επαναληφθεί στις 7 Ιουλίου και υποστήριξε ότι η νέα φάση άνοιγε νέο χρονικό παράθυρο 60 ημερών. Η ερμηνεία αυτή στηριζόταν στην άποψη ότι οι προηγούμενες εχθροπραξίες είχαν τερματιστεί κατά την προσωρινή εκεχειρία. Εάν όμως κάθε προσωρινή διακοπή ή μεταβολή της επιχειρησιακής μορφής επανεκκινεί το χρονικό όριο, ένας πόλεμος μπορεί να παρατείνεται μέσα από διαδοχικές διοικητικές ταξινομήσεις χωρίς να ζητείται ποτέ πραγματική εξουσιοδότηση.
Το πρόβλημα δεν είναι απλώς ερμηνευτικό. Αφορά το εάν ο ίδιος ο πρόεδρος μπορεί να καθορίζει μονομερώς πότε αρχίζει και πότε τελειώνει μια «εχθροπραξία», αποκτώντας έτσι ουσιαστικό έλεγχο και επί του χρονικού μηχανισμού που σχεδιάστηκε για να περιορίσει την εξουσία του. Μια στενά επιχειρησιακή προσέγγιση θα μπορούσε να θεωρεί κάθε περίοδο ενεργών πληγμάτων χωριστή αποστολή. Μια συνταγματικά ουσιαστική προσέγγιση εξετάζει εάν υφίσταται συνέχεια στον πολιτικό αντίπαλο, στους στρατηγικούς στόχους, στις αναπτυγμένες δυνάμεις και στον κίνδυνο εμπλοκής. Με αυτά τα κριτήρια, μια βραχεία εκεχειρία δεν εξαλείφει αναγκαστικά τη συνέχεια της σύγκρουσης.
Η αντίδραση του Κογκρέσου υπήρξε ιστορικά αξιοσημείωτη αλλά νομικά αμφίσημη. Η Βουλή και η Γερουσία ενέκριναν ψήφισμα που ζητούσε τον τερματισμό των μη εξουσιοδοτημένων εχθροπραξιών. Ήταν η πρώτη φορά από το 1973 που αντίστοιχη concurrent resolution εγκρινόταν και από τα δύο σώματα. Η κυβέρνηση υποστήριξε ότι το ψήφισμα δεν είχε νομική ισχύ, επειδή δεν υποβλήθηκε στον πρόεδρο για υπογραφή ή άσκηση βέτο. Η ένσταση συνδέεται με την απόφαση INS v. Chadha του 1983, με την οποία το Ανώτατο Δικαστήριο απέρριψε νομοθετικό μηχανισμό παραγωγής δεσμευτικών αποτελεσμάτων χωρίς τήρηση της συνταγματικής διαδικασίας ψήφισης και παρουσίασης στον πρόεδρο.
Η σύγκρουση αυτή αποτυπώνει ένα παράδοξο. Το Κογκρέσο ψήφισε έναν νόμο για να περιορίσει την προεδρική πολεμική εξουσία, αλλά ο μηχανισμός άμεσης επιβολής του μπορεί να είναι συνταγματικά ελαττωματικός. Θα μπορούσε να χρησιμοποιήσει άλλες εξουσίες —κοινή νομοθετική απόφαση, περιορισμούς χρηματοδότησης, απαγόρευση συγκεκριμένων επιχειρήσεων— αλλά οι μηχανισμοί αυτοί προϋποθέτουν μεγαλύτερες πλειοψηφίες και ενδέχεται να αντιμετωπίσουν προεδρικό βέτο. Η πρακτική δυνατότητα περιορισμού του προέδρου εξαρτάται έτσι από το αν αρκετά μέλη του κυβερνώντος κόμματος είναι πρόθυμα να συγκρουστούν μαζί του.
Εδώ ακριβώς εισέρχεται η κομματική πόλωση. Το αμερικανικό σύστημα σχεδιάστηκε με βάση τη θεσμική φιλοδοξία: κάθε κλάδος θα υπερασπιζόταν τις αρμοδιότητές του απέναντι στους άλλους. Στη σύγχρονη κομματική δημοκρατία, η ισχυρότερη πολιτική αλληλεγγύη δεν είναι πάντοτε εκείνη μεταξύ των μελών του ίδιου θεσμού, αλλά μεταξύ του προέδρου και των νομοθετών του κόμματός του. Ένας Ρεπουμπλικανός βουλευτής μπορεί να έχει ισχυρότερο κίνητρο να προστατεύσει έναν Ρεπουμπλικανό πρόεδρο από ό,τι να προστατεύσει την εξουσία της Βουλής. Η διάκριση των εξουσιών μετατρέπεται έτσι σε «διάκριση κομμάτων»: η ένταση μεταξύ Κογκρέσου και προεδρίας αυξάνεται όταν ελέγχονται από διαφορετικές παρατάξεις και υποχωρεί όταν κυριαρχεί η ίδια.
Ο πόλεμος με το Ιράν έδειξε τα όρια αυτής της τάσης. Η στενή πλειοψηφία των Ρεπουμπλικανών σήμαινε ότι λίγες αποκλίσεις μπορούσαν να μεταβάλουν το αποτέλεσμα. Οι τέσσερις Ρεπουμπλικανοί σε κάθε σώμα που υποστήριξαν τα ψηφίσματα δεν ανέτρεψαν την ευρύτερη προεδρική κυριαρχία, απέδειξαν όμως ότι η θεσμική και εκλογική πίεση μπορούσε να υπερβεί την κομματική πειθαρχία. Η σημασία της πράξης τους ήταν ακριβώς ότι εισήγαγε ένα διαφορετικό κριτήριο νομιμοφροσύνης: την ευθύνη προς το Σύνταγμα και τους εκλογείς, όχι αποκλειστικά προς τον αρχηγό του κόμματος.
Το δεύτερο πεδίο θεσμικής πόλωσης είναι η χρηματοδότηση. Η εξουσία του Κογκρέσου επί του δημόσιου χρήματος θεωρείται ισχυρότερο εργαλείο από τα ψηφίσματα πολιτικής αποδοκιμασίας. Η κυβερνητική απαίτηση για 87,6 δισεκατομμύρια δολάρια δημιούργησε, όμως, ένα σύνθετο δίλημμα. Ακόμη και νομοθέτες που αντιτίθενται στη συνέχιση των επιχειρήσεων δυσκολεύονται να αρνηθούν πόρους οι οποίοι παρουσιάζονται ως αναγκαίοι για την προστασία στρατιωτών, την αναπλήρωση αμυντικών αποθεμάτων και την αποκατάσταση της επιχειρησιακής ετοιμότητας. Η εκτελεστική εξουσία μπορεί έτσι να μετατρέπει τις ήδη ληφθείσες αποφάσεις σε δημοσιονομικό τετελεσμένο: αφού οι δυνάμεις έχουν αναπτυχθεί και τα αποθέματα έχουν καταναλωθεί, η άρνηση χρηματοδότησης εμφανίζεται ως εγκατάλειψη του προσωπικού και όχι ως έλεγχος της προεδρικής πολιτικής.
Η δημοκρατική λογοδοσία απαιτεί διάκριση μεταξύ της προστασίας των δυνάμεων και της χρηματοδότησης νέων επιθετικών επιχειρήσεων. Το Κογκρέσο μπορεί να εγκρίνει πόρους για μισθούς, ιατρική φροντίδα και ασφαλή αποχώρηση, αποκλείοντας τη χρήση τους για επέκταση των επιχειρήσεων. Η τεχνική αυτή, γνωστή από προηγούμενες αντιπαραθέσεις περί πολεμικών εξουσιών, είναι συνταγματικά ισχυρότερη αλλά πολιτικά δύσκολη. Η κυβέρνηση μπορεί να κατηγορήσει τους περιοριστές ότι παρεμβαίνουν στη στρατιωτική διοίκηση, ενώ οι νομοθέτες φοβούνται ότι θα θεωρηθούν υπεύθυνοι για οποιαδήποτε επιχειρησιακή αποτυχία.
Το τρίτο πεδίο είναι η πληροφοριακή ασυμμετρία. Η εκτελεστική εξουσία διαθέτει αναπόφευκτα περισσότερες πληροφορίες για τις στρατιωτικές επιχειρήσεις, τις υπηρεσίες πληροφοριών, τις απειλές και τις μυστικές διαπραγματεύσεις. Η ασυμμετρία γίνεται δημοκρατικά προβληματική όταν η κυβέρνηση επικαλείται το απόρρητο όχι μόνο για να προστατεύσει συγκεκριμένες επιχειρησιακές λεπτομέρειες, αλλά για να αποφεύγει την εξήγηση των πολιτικών στόχων, του κόστους και των όρων τερματισμού. Νομοθέτες και από τα δύο κόμματα είχαν διαμαρτυρηθεί ότι η κυβέρνηση δεν παρείχε επαρκή ενημέρωση για τα σχέδια και τη στρατηγική, ενώ η νέα αίτηση χρηματοδότησης περιλάμβανε σημαντικά ποσά για διαβαθμισμένα προγράμματα.
Η πληροφοριακή υπεροχή παράγει το λεγόμενο εκτελεστικό πλεονέκτημα της πρώτης αφήγησης. Η κυβέρνηση μπορεί να ορίσει τα γεγονότα, τις αιτίες και την επιτυχία των επιχειρήσεων προτού οι δημοσιογράφοι, το Κογκρέσο ή ανεξάρτητοι αναλυτές αποκτήσουν πρόσβαση σε επαρκή στοιχεία. Στο σημερινό επικοινωνιακό περιβάλλον, το πλεονέκτημα ενισχύεται από την άμεση επικοινωνία του προέδρου με τους υποστηρικτές του. Τα μηνύματα δεν περνούν κατ’ ανάγκην από την επαγγελματική επεξεργασία των παραδοσιακών μέσων· διαδίδονται αρχικά μέσα από κομματικά και προσωπικά δίκτυα και αναπαράγονται από λογαριασμούς υψηλής επιρροής. Η συγκέντρωση αυτή μπορεί να μειώσει τη λεξιλογική και ερμηνευτική πολυμορφία εντός της ίδιας πολιτικής κοινότητας, δημιουργώντας ένα κλειστό σύστημα επανάληψης της επίσημης αφήγησης.
Η αντίθετη πλευρά λειτουργεί σε εξίσου πολωμένο επικοινωνιακό περιβάλλον. Οι κυβερνητικές ανακοινώσεις αντιμετωπίζονται συχνά εκ προοιμίου ως ψευδείς, ενώ κάθε στρατιωτική αποτυχία εντάσσεται σε μια συνολική αφήγηση αυταρχισμού και ανικανότητας. Η πόλωση δεν σημαίνει απλώς ότι οι πολίτες αξιολογούν διαφορετικά τα ίδια γεγονότα. Σημαίνει ότι διαφωνούν για το ποια γεγονότα είναι πραγματικά, ποιες πηγές είναι θεμιτές και ποιοι θεσμοί δικαιούνται εμπιστοσύνη. Η δυνατότητα μιας κοινής εμπειρικής συζήτησης περί αναγκαιότητας και αναλογικότητας του πολέμου περιορίζεται δραστικά.
Το τέταρτο πεδίο αφορά την πολιτική αντιμετώπιση της διαφωνίας. Ο πρόεδρος χαρακτήρισε τις κοινοβουλευτικές πρωτοβουλίες περιορισμού του πολέμου κακώς χρονισμένες και επιζήμιες για τις διαπραγματεύσεις, υποστηρίζοντας ότι οι διαφωνούντες ενίσχυαν τη θέση του αντιπάλου. Η επιχειρηματολογία αυτή έχει μακρά ιστορία στην αμερικανική πολιτική. Σε περιόδους πολέμου, η δημόσια αντιπολίτευση παρουσιάζεται ως παράγοντας που αποδυναμώνει την ενότητα και ενθαρρύνει την αντίσταση του αντιπάλου. Η λογική όμως είναι κυκλική: όσο πιο δύσκολη είναι η σύγκρουση, τόσο μεγαλύτερη γίνεται η ανάγκη ελέγχου· και όσο μεγαλύτερη η ανάγκη ελέγχου, τόσο ευκολότερα η κυβέρνηση μπορεί να ισχυριστεί ότι ο έλεγχος υπονομεύει την επιτυχία.
Η δημοκρατία προϋποθέτει το αντίθετο. Η διαφωνία δεν αποτελεί παρεμπόδιση της εθνικής πολιτικής αλλά μηχανισμό αξιολόγησής της. Το Κογκρέσο δεν είναι εξωτερικός σχολιαστής της εκτελεστικής δράσης. Είναι συνταγματικός συνδιαμορφωτής της απόφασης για τη χρήση βίας. Ο Τύπος δεν είναι υποχρεωμένος να αναπαράγει την κυβερνητική εκδοχή για να αποδείξει τον πατριωτισμό του. Οι διαδηλωτές δεν χάνουν το δικαίωμα αμφισβήτησης επειδή στρατιώτες βρίσκονται σε επιχειρήσεις. Η ταύτιση της πολιτικής συναίνεσης με την εθνική πίστη αλλοιώνει τον ίδιο τον δημοκρατικό χαρακτήρα της πολεμικής απόφασης.
Το πέμπτο πεδίο είναι η κοινωνική και κομματική ερμηνεία του πολέμου. Το φαινόμενο της προσωρινής συσπείρωσης γύρω από τη σημαία εμφανίζεται όταν η κοινωνία θεωρεί ότι η χώρα δέχθηκε σαφή επίθεση, εμπιστεύεται την ηγεσία και πιστεύει πως η απάντηση έχει περιορισμένο και κατανοητό σκοπό. Οι προϋποθέσεις αυτές δεν φαίνεται να έχουν συγκροτηθεί με σταθερό τρόπο. Από τον Μάρτιο έως τον Μάιο, περίπου έξι στους δέκα πολίτες αποδοκίμαζαν τη διαχείριση της σύγκρουσης και θεωρούσαν λανθασμένη την αρχική απόφαση χρήσης βίας. Τον Ιούλιο, η προσδοκία παρατεταμένου πολέμου είχε φθάσει στο 79%. Η κοινωνία δεν αντιμετώπιζε πλέον τη σύγκρουση ως σύντομη έκτακτη απάντηση, αλλά ως ανοικτή και ενδεχομένως μακροχρόνια δέσμευση.
Η απουσία εθνικής συσπείρωσης δεν οδηγεί αναγκαστικά σε κοινή αντιπολεμική συναίνεση. Ο πόλεμος ενσωματώνεται στις προϋπάρχουσες κομματικές ταυτότητες. Οι περισσότεροι Ρεπουμπλικάνοι αξιολογούν θετικότερα τον πρόεδρο, ενώ οι Δημοκρατικοί τον αποδοκιμάζουν σχεδόν καθολικά. Ωστόσο, οι διαφορές στο εσωτερικό του ρεπουμπλικανικού συνασπισμού —μεταξύ νεότερων και μεγαλύτερων ηλικιών, κομματικών μελών και ανεξάρτητων που κλίνουν προς το κόμμα— δείχνουν ότι η πόλωση δεν καταργεί κάθε εσωτερική ρωγμή.
Το έκτο πεδίο αφορά τη δικαστική εξουσία. Η νομική διαμάχη για τη δεσμευτικότητα των ψηφισμάτων περί πολεμικών εξουσιών θα μπορούσε θεωρητικά να οδηγηθεί στα δικαστήρια. Τα ομοσπονδιακά δικαστήρια έχουν όμως παραδοσιακά επιδείξει μεγάλη επιφυλακτικότητα απέναντι σε συγκρούσεις εξωτερικής πολιτικής μεταξύ Κογκρέσου και προέδρου, επικαλούμενα ζητήματα νομιμοποίησης, πολιτικού ερωτήματος και έλλειψης ώριμης θεσμικής σύγκρουσης. Η δικαστική αυτοσυγκράτηση μπορεί να είναι κατανοητή, επειδή τα δικαστήρια δεν διαθέτουν επιχειρησιακή αρμοδιότητα. Όταν όμως η προεδρία και το Κογκρέσο διαφωνούν για το εάν μια απόφαση είναι δεσμευτική, η πλήρης δικαστική αποχή αφήνει την ισχυρότερη πρακτικά πλευρά —την εκτελεστική— να επιβάλει τη δική της ερμηνεία. Οι νομικοί αναλυτές θεωρούσαν πιθανό ότι η κυβέρνηση θα αγνοούσε το ψήφισμα, ενώ παρέμενε αβέβαιο ποιος θα μπορούσε να αποκτήσει δικαστική νομιμοποίηση για να απαιτήσει την εφαρμογή του.
Η βαθύτερη συνέπεια είναι η κανονικοποίηση της έκτακτης διακυβέρνησης. Οι στρατιωτικές επιχειρήσεις παρουσιάζονται ως σειρά επείγουσων αποφάσεων που δεν επιτρέπουν την κανονική νομοθετική διαδικασία. Όταν όμως η έκτακτη κατάσταση διαρκεί μήνες και ανανεώνεται με νέες φάσεις, η εξαίρεση παύει να είναι προσωρινή. Η προεδρία αποκτά μια διαρκή ζώνη αυτονομίας, στην οποία η νομοθετική εξουσία ενημερώνεται αλλά δεν συναποφασίζει, χρηματοδοτεί αλλά δεν καθορίζει, και διαμαρτύρεται χωρίς να μπορεί να επιβάλει τον τερματισμό της πολιτικής.
Η αντιμετώπιση της θεσμικής πόλωσης απαιτεί μεταρρύθμιση που να υπερβαίνει τη συγκεκριμένη προεδρία και τον συγκεκριμένο πόλεμο. Χρειάζεται επανασχεδιασμός του War Powers Resolution, με αυτόματη διακοπή χρηματοδότησης μη εξουσιοδοτημένων επιχειρήσεων, σαφή ορισμό της έννοιας των εχθροπραξιών, αυστηρούς κανόνες για το πότε μπορεί να επανεκκινεί το χρονικό όριο και ταχείες διαδικασίες δικαστικής επίλυσης. Απαιτούνται επίσης υποχρεωτικές δημόσιες εκθέσεις για τους πολιτικούς στόχους, τις απώλειες και το κόστος, με περιορισμένες και ειδικά αιτιολογημένες εξαιρέσεις απορρήτου.
Η δημοκρατική αποκατάσταση προϋποθέτει και πολιτισμική αλλαγή. Οι νομοθέτες πρέπει να αντιμετωπίζουν την πολεμική εξουσία ως θεσμική αρμοδιότητα του Κογκρέσου και όχι ως ζήτημα κομματικής υποστήριξης του προέδρου. Η δημοσιογραφία πρέπει να διατηρεί κριτική ανεξαρτησία χωρίς να μετατρέπεται σε καθρέφτη της κομματικής αντιπολίτευσης. Η δημόσια διαφωνία πρέπει να αναγνωρίζεται ως μορφή συνταγματικού πατριωτισμού. Διαφορετικά, ο πόλεμος με το Ιράν δεν θα αποτελεί μόνο μια εξωτερική στρατιωτική σύγκρουση. Θα έχει λειτουργήσει ως ακόμη ένα στάδιο μετάβασης από την κατανεμημένη συνταγματική εξουσία προς μια προσωποκεντρική προεδρική δημοκρατία, στην οποία η δυνατότητα έναρξης και συνέχισης του πολέμου εξαρτάται περισσότερο από την πολιτική βούληση ενός προσώπου παρά από την ενεργό συναίνεση των αντιπροσωπευτικών θεσμών.
Πρόσφατα σχόλια