Η αμερικανική διπλωματία απέναντι στην κυπριακή κρίση του 1974 δεν μπορεί να εξηγηθεί ικανοποιητικά ως προσπάθεια ενός ισχυρού τρίτου να «ισορροπήσει» ανάμεσα στην Ελλάδα και την Τουρκία. Μια τέτοια εικόνα υποθέτει ότι το αντικείμενο της αμερικανικής πολιτικής ήταν πρωτίστως η ίδια η Κύπρος και ότι η Ουάσιγκτον καλούνταν απλώς να επιλέξει πόσο κοντά θα τοποθετηθεί στις θέσεις της κάθε πλευράς. Τα αμερικανικά υπηρεσιακά έγγραφα οδηγούν σε διαφορετική ερμηνεία. Η Κυπριακή Δημοκρατία αποτελούσε έναν από τους δρώντες της κρίσης, αλλά ο αμερικανικός στρατηγικός ορίζοντας ήταν πολύ ευρύτερος: συνοχή της νοτιοανατολικής πτέρυγας του ΝΑΤΟ, αποφυγή πολέμου μεταξύ δύο συμμάχων, διατήρηση δυτικών στρατιωτικών δυνατοτήτων στην Ανατολική Μεσόγειο και αποτροπή διεύρυνσης της σοβιετικής επιρροής. Στην υπηρεσιακή αποτίμηση της 28ης Ιουλίου 1974, τα θεμελιώδη αμερικανικά συμφέροντα ορίζονταν ακριβώς με αυτούς τους όρους, ενώ η Κύπρος αποκτούσε σημασία σε μεγάλο βαθμό μέσω της επίδρασής της στα ευρύτερα αυτά συμφέροντα.
Η διαπίστωση αυτή έχει πολύ βαθύτερη σημασία από το επιχείρημα ότι οι ΗΠΑ «ενδιαφέρονταν περισσότερο για το ΝΑΤΟ». Αποκαλύπτει μια ασυμμετρία στην ίδια τη συγκρότηση του προβλήματος. Για την Κυπριακή Δημοκρατία, το διακύβευμα ήταν κυριαρχικό και υπαρξιακό: η διατήρηση του εδαφικού ελέγχου, της κρατικής ενότητας και της δυνατότητας να αποφασίζει η ίδια για την πολιτική της τάξη. Για την Ουάσιγκτον, η κρίση ήταν επίσης ένα πρόβλημα διαχείρισης αρνητικών εξωτερικοτήτων: αν η σύγκρουση επεκτεινόταν από το νησί στην Ελλάδα και την Τουρκία, οι επιπτώσεις θα έπαυαν να είναι κυπριακές και θα άγγιζαν άμεσα τη δυτική στρατηγική διάταξη. Η ίδια υλική εξέλιξη μπορούσε, συνεπώς, να έχει εντελώς διαφορετική βαρύτητα στις δύο πρωτεύουσες. Η απώλεια ελέγχου επί σημαντικού τμήματος της Κύπρου ήταν κορυφαίο κυριαρχικό ζήτημα για τη Λευκωσία· στην αμερικανική κλίμακα κινδύνων μπορούσε να θεωρηθεί τρομακτική εξέλιξη, αλλά ακόμη μικρότερη από έναν γενικευμένο πόλεμο Ελλάδας–Τουρκίας και μια διάρρηξη της νοτιοανατολικής πτέρυγας του ΝΑΤΟ.
Αυτή η απόκλιση αποκαλύπτει το βασικό θεωρητικό πρόβλημα των ηγεμονικών συμμαχιών. Μια υπερδύναμη δεν ενεργεί αποκλειστικά ως προστάτης κανόνων. Ενεργεί συγχρόνως ως διαχειριστής συστήματος. Η διαχείριση αυτή απαιτεί να σταθμίζει όχι μόνο ποιος έχει ισχυρότερη νομική θέση, αλλά και ποια ρήξη θα προκαλέσει μεγαλύτερη βλάβη στο σύνολο της αρχιτεκτονικής που διοικεί. Η νομική ισότητα των κρατών και η στρατηγική ισοβαρύτητα δεν συμπίπτουν. Η Κυπριακή Δημοκρατία είχε πλήρη διεθνή νομική προσωπικότητα και ίση αξίωση σεβασμού της εδαφικής της ακεραιότητας. Δεν είχε όμως την ίδια λειτουργική θέση με δύο κράτη-μέλη του ΝΑΤΟ μέσα στον μηχανισμό της αμερικανικής παγκόσμιας στρατηγικής.
Αυτό εξηγεί γιατί η έννοια της αμερικανικής «ουδετερότητας» δεν είναι ιδιαίτερα χρήσιμη. Η Ουάσιγκτον μπορούσε να μην επιθυμεί τη στρατιωτική επέκταση της Τουρκίας, να ζητεί κατάπαυση του πυρός και να υποστηρίζει διαπραγματεύσεις, αλλά συγχρόνως να αποφεύγει εκείνο το επίπεδο πίεσης που θα μπορούσε να θέσει σε σοβαρό κίνδυνο την ίδια τη σχέση με την Άγκυρα. Το πραγματικό μέτρο της προτεραιότητας δεν είναι αν ένας στόχος υπάρχει σε ένα επίσημο κείμενο, αλλά πόσο ακριβός επιτρέπεται να γίνει. Η κυπριακή εδαφική ακεραιότητα ήταν επιθυμητό αποτέλεσμα· η διατήρηση της λειτουργικότητας του δυτικού συστήματος ήταν ζήτημα για το οποίο η Ουάσιγκτον ήταν διατεθειμένη να υπολογίσει πολύ μεγαλύτερο εύρος κόστους.
Η αμερικανική υπηρεσιακή αντίληψη πριν από τον Αττίλα ΙΙ είναι σε αυτό το σημείο ιδιαίτερα σημαντική. Στις 28 Ιουλίου η Ουάσιγκτον δεν έβλεπε απλώς μια προσωρινή στρατιωτική παρουσία η οποία θα εξαφανιζόταν μόλις υποχωρούσε η συνταγματική κρίση. Η αμερικανική ανάλυση κατέγραφε ότι η τουρκική πλευρά θεωρούσε τον εαυτό της ισχυρό στο τραπέζι των διαπραγματεύσεων και επιδίωκε να αξιοποιήσει το στρατιωτικό της πλεονέκτημα για βαθύτερη χωριστή πολιτική και διοικητική διάρθρωση. Το κρίσιμο, συνεπώς, δεν είναι αν η Ουάσιγκτον μπορούσε να προβλέψει με ακρίβεια κάθε άξονα στρατιωτικής προέλασης. Ήξερε ήδη τον ουσιώδη μηχανισμό: στρατιωτική ισχύς → ισχυρότερη διαπραγματευτική θέση → επιδίωξη νέας πολιτικής γεωγραφίας.
Εδώ εντοπίζεται η ουσιώδης διαφορά μεταξύ μιας πολιτικής που προσπαθεί να περιορίσει τις συνέπειες μιας κρίσης και μιας πολιτικής που επιχειρεί να εμποδίσει την ίδια την παραγωγή του τετελεσμένου. Η πρώτη ενδιαφέρεται να μη μετατραπεί μια περιορισμένη σύγκρουση σε ανεξέλεγκτο πόλεμο. Η δεύτερη απαιτεί να καταστεί η απόπειρα αλλαγής του status quo ασύμφορη προτού ολοκληρωθεί. Στις 14 Αυγούστου ο αμερικανικός κρατικός μηχανισμός ήταν ενεργός: παρακολουθούσε την τουρκική προέλαση, σημείωνε την αυξημένη ελληνική στρατιωτική ετοιμότητα και επεξεργαζόταν τις συνέπειες μιας πιθανής ελληνοτουρκικής αντιπαράθεσης. Η δραστηριότητα αυτή αποδεικνύει κρατική ικανότητα, δεν αποδεικνύει όμως ότι η διατήρηση της προ της 14ης Αυγούστου εδαφικής πραγματικότητας είχε αναχθεί σε αδιαπραγμάτευτη αμερικανική κόκκινη γραμμή.
Η διαφοροποίηση είχε εξαιρετικά σοβαρή συμμαχική συνέπεια. Στις 14 Αυγούστου η ελληνική κυβέρνηση ανακοίνωσε την αποχώρηση από την ολοκληρωμένη στρατιωτική δομή του ΝΑΤΟ. Η αμερικανική πρεσβεία στην Αθήνα αξιολογούσε ήδη την επόμενη ημέρα ότι οι πρακτικές συνέπειες της ελληνικής αποδέσμευσης θα εξαρτώνταν από τις εξελίξεις στην Κύπρο και την Άγκυρα και ότι οι ΗΠΑ και το ΝΑΤΟ είχαν καταστεί αποδέκτες της έντονης ελληνικής απογοήτευσης για την κυπριακή κρίση. Η εξέλιξη αυτή αποκαλύπτει ένα παράδοξο συνοχής: μια ηγεμονική δύναμη μπορεί να αποφεύγει την πίεση που θεωρεί ότι θα αποξενώσει έναν σύμμαχο, αλλά ακριβώς εξαιτίας αυτής της αυτοσυγκράτησης να αποξενώνει τον άλλο.
Η συνοχή μιας συμμαχίας δεν μετριέται μόνο από το αν τα κράτη παραμένουν τυπικά μέλη της. Μετριέται από την εμπιστοσύνη ότι το συμμαχικό σύστημα δεν επιτρέπει σε ένα μέλος να μετατρέπει τη μεγαλύτερη στρατηγική χρησιμότητά του σε μεγαλύτερη πολιτική ανοχή. Η ελληνική αντίδραση του 1974 μπορεί γι’ αυτό να ερμηνευθεί ως κρίση συμμαχικής αξιοπιστίας, όχι απλώς ως εθνική οργή μετά από στρατιωτική ήττα. Όταν ένα κράτος θεωρεί ότι οι θεμελιώδεις ανησυχίες ασφαλείας του έχουν μικρότερη πραγματική αξία για τον ηγεμονικό εταίρο από την ανάγκη διατήρησης καλών σχέσεων με τον ανταγωνιστή του, η τυπική συμμαχική σχέση συνεχίζει να υπάρχει αλλά η πολιτική της αξία επανεκτιμάται.
Εδώ η αμερικανική στρατηγική αντιμετώπισε ένα κλασικό credibility trade-off. Για να μην καταστεί αναξιόπιστη έναντι της Τουρκίας ως συμμαχικός εταίρος, κινδύνευε να καταστεί αναξιόπιστη έναντι της Ελλάδας ως δύναμη που θα αντιδρούσε στην υπέρβαση ορίων από άλλο μέλος. Η αξιοπιστία δεν είναι ενιαίο απόθεμα. Μπορεί να ενισχύεται στη μία σχέση και να καταρρέει στην άλλη. Η κρίση του 1974 έδειξε ότι η προσπάθεια προστασίας του συμμαχικού συστήματος μέσω διαφοροποιημένης διαχείρισης των μελών του μπορούσε να παράγει ακριβώς εκείνη την αποσύνθεση που επιχειρούσε να αποτρέψει.
Το διεθνές δίκαιο τοποθετούσε τα πράγματα σε διαφορετική βάση. Η απόφαση 353 της 20ής Ιουλίου ζήτησε κατάπαυση του πυρός και τερματισμό της ξένης στρατιωτικής επέμβασης στην Κύπρο. Στις 14 Αυγούστου η απόφαση 357 επανέλαβε την απαίτηση για κατάπαυση του πυρός και επιστροφή στις διαπραγματεύσεις. Στις 16 Αυγούστου η απόφαση 360 κατέγραψε την επίσημη αποδοκιμασία του Συμβουλίου Ασφαλείας για τις μονομερείς στρατιωτικές ενέργειες κατά της Κυπριακής Δημοκρατίας. Η ακολουθία αυτή έχει ιδιαίτερη σημασία επειδή δείχνει ότι η στρατιωτική μεταβολή δεν μεταφράστηκε σε διεθνή νομική αποδοχή της μεταβολής. Το πεδίο άλλαξε· ο τίτλος κυριαρχίας δεν άλλαξε μαζί του.
Ακριβώς γι’ αυτό η ελληνική και κυπριακή έμφαση στη νομιμότητα δεν αποτελεί φυγή από τον συσχετισμό ισχύος. Αποτελεί άρνηση να θεωρηθεί ο συσχετισμός επαρκής πηγή δικαιώματος. Η διεθνής πολιτική γνωρίζει πολύ καλά ότι ένα κράτος μπορεί να μην είναι σε θέση να αποκαταστήσει στρατιωτικά την επικράτειά του. Το διεθνές δίκαιο υπάρχει ακριβώς για να εμποδίζει τη λογική «δεν μπορείς να το πάρεις πίσω, άρα έπαψε να είναι δικό σου» να μετατρέπεται σε γενικό κανόνα.
Η αμερικανική διπλωματία βρέθηκε επομένως ανάμεσα σε δύο διαφορετικές έννοιες τάξης. Η πρώτη ήταν η συμμαχική τάξη, η οποία απαιτούσε τη διατήρηση Ελλάδας και Τουρκίας μέσα σε λειτουργική δυτική αρχιτεκτονική. Η δεύτερη ήταν η κυριαρχική τάξη, η οποία απαιτούσε η εδαφική διαμόρφωση της Κυπριακής Δημοκρατίας να μη μεταβάλλεται μέσω στρατιωτικής ισχύος. Το 1974 οι δύο λογικές συγκρούστηκαν, επειδή η αυστηρή επιβολή της δεύτερης μπορούσε —στην αμερικανική εκτίμηση— να θέσει σε κίνδυνο την πρώτη.
Το ενδιαφέρον είναι ότι η επιλογή υπέρ της συμμαχικής σταθερότητας δεν απέδωσε πλήρως ούτε με τα δικά της κριτήρια. Η Ελλάδα απομακρύνθηκε από την ολοκληρωμένη στρατιωτική δομή και η αμερικανική υπηρεσιακή ανάλυση αναγνώριζε αργότερα ότι η επιστροφή της θα συνδεόταν στενά με την εξέλιξη του Κυπριακού και των ελληνοτουρκικών σχέσεων. Η προσπάθεια να προστατευθεί το ΝΑΤΟ με περιορισμό της κρίσης στο νησί είχε λοιπόν ως αποτέλεσμα να μεταφερθεί η κρίση στο εσωτερικό του ΝΑΤΟ.
Αυτό αποκαλύπτει και ένα βαθύτερο όριο της Realpolitik. Η πραγματιστική ιεράρχηση συμφερόντων μπορεί να φαίνεται εξαιρετικά ορθολογική στον βραχυχρόνιο ορίζοντα, αλλά να υποτιμά την αξία της νομιμοποιητικής συνοχής μιας συμμαχίας. Μια συμμαχία δεν είναι μόνο άθροισμα βάσεων, στρατών και γεωγραφικών θέσεων. Είναι και καθεστώς προσδοκιών. Αν τα μέλη αρχίσουν να πιστεύουν ότι οι κανόνες θα εφαρμόζονται ανάλογα με τη χρησιμότητα κάθε κράτους, αυξάνεται η αυτοβοήθεια, μειώνεται η εμπιστοσύνη και ενισχύεται η στρατηγική αυτονομία.
Η ισχυρότερη κριτική της αμερικανικής πολιτικής δεν είναι επομένως ότι η Ουάσιγκτον είχε ένα κρυφό σχέδιο διαμελισμού. Είναι ότι ο τρόπος με τον οποίο είχε οργανώσει τα δικά της συμφέροντα καθιστούσε δυνατή την αποδοχή μιας σοβαρής κυπριακής εδαφικής απώλειας ως μικρότερου κακού σε σχέση με μια βαθύτερη κρίση της αμερικανοτουρκικής και νατοϊκής αρχιτεκτονικής. Η θέση αυτή είναι πολύ αυστηρότερη ακριβώς επειδή δεν χρειάζεται υποθέσεις που δεν μπορούν να αποδειχθούν. Προκύπτει από την ίδια τη δομή της αμερικανικής στρατηγικής.
Ο Αττίλας ΙΙ γίνεται έτσι μια κλασική περίπτωση όπου η ηγεμονική διαχείριση αποτυγχάνει να συμβιβάσει σταθερότητα και νομιμότητα. Η Ουάσιγκτον απέτρεψε την ολοκληρωτική κατάρρευση του δυτικού συστήματος στην Ανατολική Μεσόγειο, αλλά δεν απέτρεψε την παραγωγή ενός κυπριακού status quo που παρέμεινε επί δεκαετίες ασυμβίβαστο με την πλήρη αποκατάσταση της εδαφικής ακεραιότητας της Κυπριακής Δημοκρατίας. Η κρίση δεν εξαφανίστηκε· άλλαξε μορφή.
Αυτό είναι το ουσιαστικό ιστορικό συμπέρασμα. Για τις Ηνωμένες Πολιτείες, η Κύπρος αποτελούσε μέρος της αρχιτεκτονικής της Ανατολικής Μεσογείου. Για την Κυπριακή Δημοκρατία, η αρχιτεκτονική της Ανατολικής Μεσογείου έπρεπε να υπηρετεί και όχι να σχετικοποιεί την κυριαρχία της. Η απόσταση ανάμεσα στις δύο αντιλήψεις είναι ίσως ο καθαρότερος τρόπος να κατανοηθεί η αμερικανική στάση τον Αύγουστο του 1974.
Πρόσφατα σχόλια