Οι συνθήκες της Ευρωπαϊκής Ένωσης συγκροτούν στρώματα μιας έννομης και πολιτικής τάξης στην οποία κάθε νέα Συνθήκη ενσωμάτωνε το προηγούμενο επίπεδο ολοκλήρωσης και πρόσθετε νέες αρμοδιότητες, θεσμούς, διαδικασίες ή μορφές πολιτικής συμμετοχής. Η ΕΕ απέκτησε έτσι μεγάλο μέρος της συνταγματικής πυκνότητας ενός πολιτεύματος χωρίς την κλασική στιγμή κατά την οποία ένας αναγνωρίσιμος συντακτικός φορέας θεσπίζει ένα νέο Σύνταγμα.
Η διαδικασία αυτή αποτελεί μία από τις σημαντικότερες θεσμικές καινοτομίες της ευρωπαϊκής ιστορίας. Το εθνικό συνταγματικό πρότυπο συνδέει συνήθως τη δημιουργία της θεμελιώδους πολιτικής τάξης με μια ιδρυτική ασυνέχεια: επανάσταση, ανεξαρτησία, κατάρρευση προηγούμενου καθεστώτος, ομοσπονδιακή ένωση ή συντακτική συνέλευση. Η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση αναπτύχθηκε σχεδόν με την αντίθετη λογική. Η νέα εξουσία δεν αντικατέστησε τα κράτη· οικοδομήθηκε ανάμεσά τους και πάνω από συγκεκριμένα τμήματα των αρμοδιοτήτων τους, χωρίς να καταργεί τη συνεχιζόμενη πολιτική τους αυτονομία.
Η αρχική επιλογή της Συνθήκης αντί του Συντάγματος δεν ήταν απλώς νομική τεχνική. Ήταν η πολιτική τεχνολογία που κατέστησε την ολοκλήρωση δυνατή. Τα κράτη μπορούσαν να παραχωρούν συγκεκριμένες αρμοδιότητες χωρίς να χρειάζεται να συμφωνήσουν για την τελική φύση της Ευρώπης. Ο φεντεραλιστής μπορούσε να θεωρεί κάθε νέα μεταβίβαση βήμα προς ομοσπονδία. Ο κρατοκεντρικός μπορούσε να τη θεωρεί ελεγχόμενη συνεργασία κυρίαρχων κρατών. Η ίδια Συνθήκη μπορούσε να υπογραφεί από κυβερνήσεις που διαφωνούσαν για το ιστορικό τέλος της διαδικασίας επειδή συμφωνούσαν για το επόμενο συγκεκριμένο βήμα.
Αυτή η παραγωγική αμφισημία υπήρξε για δεκαετίες κεντρικός πόρος της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Αν η δημιουργία της ΕΟΚ απαιτούσε το 1957 συμφωνία για ένα μελλοντικό ευρωπαϊκό ομοσπονδιακό κράτος, πιθανότατα δεν θα είχε υπάρξει. Αντίθετα, η διατύπωση μιας «διαρκώς στενότερης ένωσης» επέτρεψε μια κατεύθυνση χωρίς υποχρεωτικό προκαθορισμό του τελικού προορισμού. Το σημερινό άρθρο 1 ΣΕΕ εξακολουθεί να περιγράφει την Ένωση ως σύστημα στο οποίο τα κράτη-μέλη απονέμουν αρμοδιότητες για την επίτευξη κοινών στόχων και ως νέο στάδιο στη διαδικασία δημιουργίας μιας στενότερης ένωσης μεταξύ των λαών της Ευρώπης.
Η ευρωπαϊκή «συντακτική εξουσία» απέκτησε έτσι διαδοχικό και σύνθετο χαρακτήρα. Δεν ανήκει αποκλειστικά στους ευρωπαϊκούς θεσμούς, επειδή εκείνοι δεν μπορούν μονομερώς να μεταβάλουν τις Συνθήκες και να δημιουργήσουν νέες αρμοδιότητες για τον εαυτό τους. Δεν ανήκει αποκλειστικά στις εθνικές κυβερνήσεις, επειδή η διαδικασία αναθεώρησης περιλαμβάνει πλέον Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, εθνικά κοινοβούλια, Επιτροπή και, κατά την κανονική διαδικασία, ενδεχομένως Συνέλευση. Το άρθρο 48 ΣΕΕ κωδικοποιεί αυτή τη σύνθετη αρχιτεκτονική, αλλά διατηρεί στο τέλος έναν θεμελιώδη διακρατικό φραγμό: οι ουσιώδεις τροποποιήσεις χρειάζονται συμφωνία των κρατών και η ισχύς τους εξαρτάται από κύρωση όλων σύμφωνα με τις αντίστοιχες συνταγματικές απαιτήσεις.
Η διαδικασία αυτή μπορεί να περιγραφεί ως συνταγματισμός της ομοφωνίας. Κάθε κράτος διατηρεί τη δυνατότητα να εμποδίσει μεταβολή του πρωτογενούς δικαίου. Η αρχή προστατεύει το γεγονός ότι η Ένωση δεν αποτελεί ενιαίο κράτος με μία πλειοψηφική συντακτική εξουσία. Ένα μικρό κράτος δεν μπορεί να υποχρεωθεί από τα μεγαλύτερα να αποδεχθεί θεμελιώδη μεταβολή των αρμοδιοτήτων της Ένωσης χωρίς τη συναίνεσή του. Το τίμημα είναι ότι η ευρωπαϊκή συνταγματική εξέλιξη καθίσταται εξαιρετικά δύσκαμπτη όσο αυξάνεται ο αριθμός των μελών.
Εμφανίζεται έτσι μια θεμελιώδης αντίθεση μεταξύ αποτελεσματικότητας και συντακτικής ισότητας των κρατών. Σε μια Ένωση έξι κρατών, η ομοφωνία μπορούσε να είναι δύσκολη αλλά διαχειρίσιμη. Σε μια Ένωση 27 ή περισσότερων κρατών, κάθε μεγάλη αναθεώρηση δημιουργεί πολλαπλά εθνικά σημεία δυνητικού veto. Η διεύρυνση αυξάνει συνεπώς ταυτόχρονα την ανάγκη θεσμικής προσαρμογής και τη δυσκολία επίτευξής της.
Η Συνθήκη της Λισαβόνας αναγνώρισε αυτό το πρόβλημα ενσωματώνοντας, παράλληλα με την κανονική διαδικασία αναθεώρησης, απλουστευμένες διαδικασίες για ορισμένες εσωτερικές πολιτικές και δράσεις της Ένωσης. Ακόμη και εκεί, όμως, η αρχή της ομόφωνης κρατικής συμφωνίας δεν εξαφανίζεται. Η ευρωπαϊκή τάξη επιδιώκει μεγαλύτερη προσαρμοστικότητα χωρίς να παραχωρεί στους ευρωπαϊκούς θεσμούς την αυτοτελή εξουσία να αναθεωρούν τα ίδια τα θεμέλια της αρμοδιότητάς τους.
Η διαρκής αναθεώρηση των Συνθηκών λειτούργησε επομένως ως υποκατάστατο της μιας μεγάλης συντακτικής στιγμής. Αντί να απαντηθούν μία φορά τα ερωτήματα «ποιος κυβερνά;», «με ποιες αρμοδιότητες;», «ποια είναι η σχέση Ένωσης και κρατών;» και «ποια είναι τα όρια της ευρωπαϊκής πολιτικής κοινότητας;», τα ερωτήματα αυτά επανέρχονται σε κάθε θεσμικό κύκλο και λαμβάνουν μερικές απαντήσεις. Η ευρωπαϊκή πολιτεία δεν σχεδιάστηκε πλήρως και στη συνέχεια εφαρμόστηκε. Κατασκευάστηκε ενώ ήδη λειτουργούσε.
Η νομολογία του Δικαστηρίου προσέθεσε δεύτερη διαδικασία συνταγματοποίησης, παράλληλη προς τις Συνθήκες. Θεμελιώδεις ιδιότητες της ενωσιακής έννομης τάξης, ιδίως η άμεση αποτελεσματικότητα και η υπεροχή του δικαίου της Ένωσης, αναπτύχθηκαν αρχικά δικαστικά και στη συνέχεια ενσωματώθηκαν ή αναγνωρίστηκαν πολιτικά με διαφορετικούς τρόπους. Η ιστορία των θεμελιωδών δικαιωμάτων είναι ανάλογη: οι αρχικές Κοινοτικές Συνθήκες ήταν ουσιαστικά σιωπηλές, η νομολογία ανέπτυξε προστασία μέσω γενικών αρχών, ακολούθησε η Χάρτα και τελικά η Λισαβόνα της έδωσε την ίδια νομική αξία με τις Συνθήκες μέσω του άρθρου 6 ΣΕΕ.
Η ευρωπαϊκή συνταγματική τάξη δημιουργήθηκε συνεπώς μέσω τριών αλληλεπικαλυπτόμενων μηχανισμών: διακρατικής αναθεώρησης των Συνθηκών, υπερεθνικής δικαστικής ερμηνείας και πολιτικής προσαρμογής μέσα από διαδοχικές κρίσεις. Καμία από τις τρεις διαδικασίες δεν διαθέτει από μόνη της την πλήρη ιδιότητα μιας κλασικής συντακτικής εξουσίας. Μαζί όμως έχουν παράγει μια έννομη τάξη της οποίας η πυκνότητα υπερβαίνει κατά πολύ την τυπική διεθνή συνεργασία.
Η Συνταγματική Συνθήκη του 2004 αποτέλεσε την πιο φιλόδοξη απόπειρα να τερματιστεί αυτή η ιστορική ανοιχτότητα. Η Διακήρυξη του Laeken είχε διαπιστώσει την πολυπλοκότητα των πολλαπλών Συνθηκών και είχε θέσει το ζήτημα της απλοποίησης και πιθανής συνταγματικής αναδιοργάνωσης. Η Ευρωπαϊκή Συνέλευση επιχείρησε να συγκεντρώσει το θεσμικό αποτέλεσμα δεκαετιών σε ένα ενιαίο θεμελιώδες κείμενο. Για πρώτη φορά η Ευρώπη πλησίασε μια διαδικασία που θύμιζε περισσότερο συντακτική συνέλευση παρά απλή διπλωματική διαπραγμάτευση.
Η αποτυχία της κύρωσης επανέφερε την Ένωση στην προηγούμενη μέθοδό της. Η Λισαβόνα δεν αντικατέστησε το υπάρχον σύστημα Συνθηκών με ενιαίο «Σύνταγμα». Τροποποίησε τις υφιστάμενες Συνθήκες. Τα κρατικού τύπου σύμβολα αφαιρέθηκαν από το νομικό κείμενο, η υπεροχή δεν διατυπώθηκε ως αυτοτελές συνταγματικό άρθρο αλλά αντιμετωπίστηκε μέσω δήλωσης που παρέπεμπε στην πάγια νομολογία, και η Χάρτα παρέμεινε χωριστό κείμενο με δεσμευτική ισχύ μέσω παραπομπής. Ταυτόχρονα, το μεγαλύτερο μέρος των θεσμικών αποτελεσμάτων του συνταγματικού εγχειρήματος διατηρήθηκε.
Η Λισαβόνα αποτελεί έτσι σχεδόν εργαστηριακή απόδειξη της αποσύνδεσης μεταξύ συνταγματικής ουσίας και συνταγματικής μορφής. Η Ευρώπη μπορούσε να υιοθετήσει σημαντικό μέρος του περιεχομένου που είχε αποτύχει ως «Σύνταγμα», αρκεί να επιστρέψει στη γλώσσα της τροποποιητικής Συνθήκης. Η προσαρμογή δεν ήταν απλώς επικοινωνιακή. Επανέφερε την πολιτική αλλαγή στο οικείο πλαίσιο της κρατικής συναίνεσης: τα κράτη τροποποιούν από κοινού το θεσμικό συμβόλαιο της Ένωσης, αντί ένας ενιαίος ευρωπαϊκός πολιτικός φορέας να εμφανίζεται ότι θεσπίζει τη δική του ανώτατη πολιτειακή τάξη.
Αυτό το μοντέλο έχει σοβαρά πλεονεκτήματα. Πρώτον, επιτρέπει βαθιά ολοκλήρωση χωρίς απαίτηση κοινής απάντησης στο ζήτημα της τελικής πολιτειακής μορφής. Ο φεντεραλιστής, ο διακυβερνητιστής και ο υπέρμαχος μιας Ευρώπης πολλών επιπέδων μπορούν να συνυπάρχουν κάτω από τις ίδιες Συνθήκες. Δεύτερον, προστατεύει τα κράτη από θεμελιώδεις μεταβολές στις οποίες δεν συναινούν. Τρίτον, επιτρέπει μικρές θεσμικές διορθώσεις αντί της υψηλού ρίσκου επιλογής «ολόκληρο νέο Σύνταγμα ή τίποτε». Τέταρτον, καθιστά δυνατή την προσαρμογή της Ένωσης σε ιστορικά γεγονότα που οι αρχικοί ιδρυτές δεν μπορούσαν να προβλέψουν.
Το ίδιο μοντέλο παράγει, όμως, ένα σοβαρό δημοκρατικό κόστος αδιαφάνειας. Ο πολίτης γνωρίζει κατά κανόνα ποιο είναι το Σύνταγμα της χώρας του, πότε ψηφίστηκε και ποιοι θεσμοί αντλούν εξουσία από αυτό. Η θεμελιώδης έννομη τάξη της ΕΕ είναι κατανεμημένη σε ΣΕΕ, ΣΛΕΕ, Χάρτα, Πρωτόκολλα, Δηλώσεις, νομολογία και διαδοχικές τροποποιήσεις. Η θεσμική πολυπλοκότητα δεν αποτελεί απλώς πρόβλημα νομικής αισθητικής. Δυσχεραίνει τη δημοκρατική κατανόηση του ποιος αποφάσισε τι, πότε μεταβιβάστηκε μια εξουσία και πού ακριβώς βρίσκεται σήμερα η ευθύνη.
Παράλληλα, η σταδιακή αναθεώρηση ευνοεί την κυβερνητική διαπραγμάτευση έναντι της δημόσιας συντακτικής συζήτησης. Η Συνέλευση του 2002–2003 επιχείρησε να διευρύνει τη διαδικασία πέρα από το κλασικό διπλωματικό conclave. Η ίδια η Laeken είχε προβλέψει συμμετοχή εθνικών κοινοβουλίων, Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, κυβερνήσεων, Επιτροπής και οργανωμένης κοινωνίας των πολιτών. Η επιστροφή στη διακυβερνητική μέθοδο για τη Λισαβόνα μείωσε τη συμβολική φιλοδοξία ακριβώς επειδή επανέφερε την αλλαγή σε πιο παραδοσιακή διαδικασία διακρατικού συμβιβασμού. Το ίδιο το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατέγραψε ότι η Λισαβόνα προέκυψε με περισσότερο παραδοσιακή διακυβερνητική μέθοδο σε σύγκριση με τη Συνέλευση.
Υπάρχει ακόμη μια βαθύτερη συνέπεια: η ΕΕ στερείται συνταγματικής τελικότητας. Σε ένα ώριμο εθνικό πολίτευμα, οι συνταγματικές αναθεωρήσεις μεταβάλλουν ένα ήδη αναγνωρίσιμο θεμελιώδες σύστημα. Στην Ευρωπαϊκή Ένωση, σχεδόν κάθε μεγάλη αναθεώρηση ανακινεί ξανά το ίδιο υπαρξιακό ζήτημα: πόσο περισσότερο πρέπει να ενοποιηθεί η Ευρώπη; Κάθε Συνθήκη είναι ταυτόχρονα τροποποίηση του συστήματος και νέα προσωρινή απάντηση στο ερώτημα τι είδους σύστημα είναι.
Η απουσία τελικότητας έχει υπάρξει μέχρι σήμερα πηγή ανθεκτικότητας. Η ΕΕ δεν χρειάστηκε να επιλέξει οριστικά ανάμεσα σε ομοσπονδία και συνομοσπονδία. Μπορεί να είναι περισσότερο υπερεθνική στη νομισματική πολιτική, περισσότερο διακυβερνητική στην εξωτερική πολιτική, σχεδόν ομοσπονδιακή στον ανταγωνισμό και περισσότερο εθνική στην κοινωνική πολιτική. Η ασυμμετρία αυτή επιτρέπει διαφορετικούς βαθμούς κοινής κυριαρχίας ανάλογα με το επίπεδο πολιτικής συναίνεσης.
Ταυτόχρονα, όμως, κάθε νέα κρίση αποκαλύπτει το κόστος μιας πολιτειακής κατασκευής που δεν ολοκληρώθηκε ποτέ θεσμικά. Η κρίση της Ευρωζώνης ανέδειξε κοινό νόμισμα χωρίς πλήρη δημοσιονομική ένωση. Η μεταναστευτική κρίση ανέδειξε ελεύθερη εσωτερική κυκλοφορία χωρίς ολοκληρωμένη κοινή διαχείριση εξωτερικών συνόρων και ασύλου. Η γεωπολιτική κρίση ανέδειξε οικονομική ένωση παγκόσμιας κλίμακας χωρίς αντίστοιχη ενοποίηση εξωτερικής και αμυντικής εξουσίας. Η παραδοσιακή ευρωπαϊκή μέθοδος απαντά συνήθως με νέα θεσμική προσθήκη —δηλαδή με ακόμη ένα στρώμα πάνω στο προηγούμενο.
Αυτό παράγει ένα χαρακτηριστικό μοντέλο συνταγματοποίησης μέσω κρίσεων. Η Ένωση δεν αποφασίζει εκ των προτέρων το πλήρες εύρος των εξουσιών που χρειάζεται ως πολιτική κοινότητα. Αναπτύσσει νέες δυνατότητες όταν η υφιστάμενη αρχιτεκτονική αποδεικνύεται ανεπαρκής. Η λύση είναι συχνά αρκετή για να ξεπεράσει την άμεση κρίση αλλά όχι αρκετή για να επιλύσει οριστικά το υποκείμενο πολιτειακό πρόβλημα. Η ατέλεια γίνεται έτσι μηχανισμός μελλοντικής ολοκλήρωσης.
Η ίδια η διαδικασία αναθεώρησης του άρθρου 48 αποτυπώνει σήμερα αυτή την ιστορική ισορροπία. Η Συνέλευση έχει πλέον ενσωματωθεί ως πιθανό στάδιο της κανονικής διαδικασίας, ενώ Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και εθνικά κοινοβούλια έχουν θεσμικό ρόλο. Στο τέλος, όμως, οι κυβερνήσεις πρέπει να συμφωνήσουν και όλα τα κράτη να επικυρώσουν τις αλλαγές. Η εμπειρία του 2005 έχει επομένως θεσμοποιηθεί μέσα στην ίδια τη μεταγενέστερη διαδικασία αναθεώρησης: η Ένωση αναγνωρίζει την ανάγκη ευρύτερης συνταγματικής συζήτησης, αλλά δεν αποσυνδέει τη θεμελιώδη αλλαγή από την κυριαρχική συναίνεση των κρατών.
Η διαρκής αναθεώρηση των Συνθηκών είναι γι’ αυτό κάτι περισσότερο από πρακτική λύση. Αποτελεί την πραγματική συνταγματική μέθοδο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η ΕΕ δεν διαθέτει ένα σύνταγμα που προηγείται του πολιτικού συστήματος· διαθέτει ένα πολιτικό σύστημα που παράγει σταδιακά το συνταγματικό του πλαίσιο μέσα από την ίδια του την εξέλιξη.
Αυτό εξηγεί και γιατί η αναζήτηση μιας μοναδικής μελλοντικής «στιγμής Φιλαδέλφειας» για την Ευρώπη μπορεί να στηρίζεται σε λανθασμένη ιστορική αναλογία. Η αμερικανική ομοσπονδιακή εμπειρία δεν αποτελεί αναγκαστικά τον τελικό προορισμό κάθε σύνθετης πολιτικής ένωσης. Η ευρωπαϊκή μέθοδος μπορεί να οδηγήσει σε ένα διαφορετικό πολιτειακό είδος: μια μόνιμα εξελισσόμενη σύνθετη ένωση κρατών και πολιτών, στην οποία το συντακτικό στοιχείο είναι κατανεμημένο, όχι συγκεντρωμένο.
Αλλά αυτή η δυνατότητα συνοδεύεται από ένα όριο. Όσο μεγαλύτερες γίνονται οι εξουσίες της Ένωσης, τόσο δυσκολότερο γίνεται να στηρίζεται η νομιμοποίησή τους αποκλειστικά στην ιστορική αλυσίδα κρατικών κυρώσεων. Σε κάποιο σημείο η συσσώρευση κοινής εξουσίας μπορεί να απαιτήσει ισχυρότερη άμεση δημοκρατική ιδιοκτησία της ευρωπαϊκής πολιτικής τάξης. Το 2005 έδειξε ότι αυτή η στιγμή δεν μπορούσε απλώς να κηρυχθεί μέσω της ονομασίας ενός κειμένου ως «Συντάγματος». Θα χρειαζόταν βαθύτερη κοινωνική και πολιτική συγκρότηση ενός ευρωπαϊκού δημόσιου χώρου ικανού να λειτουργήσει ως φορέας της.
Έως τότε, η Ευρωπαϊκή Ένωση πιθανότατα θα εξακολουθεί να εξελίσσεται με τον τρόπο που γνωρίζει καλύτερα: όχι μέσω μιας μεγάλης ιδρυτικής ρήξης, αλλά μέσω διαδοχικών, συσσωρευτικών και συχνά ατελών θεσμικών συμβιβασμών. Αυτή η μέθοδος αποτελεί ταυτόχρονα την πηγή της εκπληκτικής ιστορικής ανθεκτικότητάς της και τον βασικό λόγο για τον οποίο, εβδομήντα χρόνια μετά την έναρξη της ολοκλήρωσης, το θεμελιώδες ερώτημα «τι ακριβώς είναι η Ευρωπαϊκή Ένωση;» εξακολουθεί να μην έχει μία οριστική συνταγματική απάντηση.
Πρόσφατα σχόλια