Το ιδεώδες ενός ενιαίου φορολογικού συστήματος στηρίζεται σε μια φαινομενικά απλή αρχή: πολίτες με συγκρίσιμη οικονομική δυνατότητα πρέπει να αντιμετωπίζονται με συγκρίσιμο τρόπο, ενώ όσοι διαθέτουν μεγαλύτερη φοροδοτική ικανότητα μπορούν να επιβαρύνονται περισσότερο. Πίσω από αυτή τη διατύπωση βρίσκονται δύο διαφορετικές μορφές ισότητας. Η οριζόντια ισότητα απαιτεί παρόμοιες οικονομικές περιπτώσεις να φορολογούνται παρόμοια. Η κάθετη ισότητα επιτρέπει διαφορετική μεταχείριση όταν η πραγματική οικονομική δυνατότητα είναι διαφορετική. Στην πράξη, κανένα σύγχρονο φορολογικό σύστημα δεν είναι απολύτως ουδέτερο: αναγνωρίζει εξαρτώμενα μέλη, διαφοροποιεί εισοδήματα, θεσπίζει απαλλαγές, επενδυτικά κίνητρα και ειδικά καθεστώτα. Το κρίσιμο ζήτημα δεν είναι επομένως αν υπάρχουν κατηγορίες, αλλά πόσο βαθιά πρέπει να διαπερνούν τον πυρήνα της φορολογίας.
Η πρόσφατη δέσμη οικονομικών παρεμβάσεων καθιστά το ερώτημα περισσότερο ορατό, επειδή η φορολογική ή εισοδηματική θέση συνδέεται πλέον με περισσότερες ιδιότητες ταυτόχρονα: οικογενειακή κατάσταση, επαγγελματική δραστηριότητα, ηλικία και γεωγραφική εγκατάσταση. Οι ανακοινωμένες παρεμβάσεις περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, ειδική φορολογική μεταχείριση για οικογένειες με τρία παιδιά και για αγροτική δραστηριότητα, καθώς και άλλες στοχευμένες ελαφρύνσεις και παροχές. Η επιλογή αυτή δεν είναι παράδοξη. Αντιθέτως, εκφράζει μια τάση που διατρέχει μεγάλο μέρος της σύγχρονης κοινωνικής πολιτικής: όσο περισσότερα δεδομένα διαθέτει το κράτος για τον πολίτη, τόσο περισσότερο μπορεί να διαφοροποιεί την παρέμβασή του αντί να χρησιμοποιεί οριζόντιους κανόνες.
Η δυνατότητα αυτή έχει πραγματικά πλεονεκτήματα. Ένα νοικοκυριό με τρία εξαρτώμενα παιδιά και ένα νοικοκυριό χωρίς παιδιά μπορεί να έχουν το ίδιο ονομαστικό εισόδημα αλλά πολύ διαφορετικό διαθέσιμο εισόδημα ανά μέλος. Ένας παραγωγός με εισόδημα εκτεθειμένο σε κλιματική μεταβλητότητα, τιμές εισροών και απότομες διακυμάνσεις παραγωγής αντιμετωπίζει διαφορετική οικονομική αβεβαιότητα από έναν επαγγελματία με σταθερότερες χρηματορροές. Μια μικρή επιχείρηση σε απομακρυσμένη περιοχή λειτουργεί σε διαφορετικό περιβάλλον από αντίστοιχη επιχείρηση μέσα σε μεγάλη αγορά με πυκνό δίκτυο πελατών, προμηθευτών και εξειδικευμένης εργασίας. Η τυπικά ίση φορολογική μεταχείριση μπορεί σε τέτοιες περιπτώσεις να παράγει ουσιαστικά άνισο αποτέλεσμα.
Από αυτή την άποψη, η κατηγοριακή διαφοροποίηση δεν αποτελεί αναγκαστικά απόκλιση από τη φορολογική δικαιοσύνη. Μπορεί να είναι ακριβώς το εργαλείο μέσω του οποίου η δικαιοσύνη γίνεται περισσότερο ουσιαστική. Το πρόβλημα είναι ότι η ίδια λογική μπορεί εύκολα να επεκταθεί χωρίς σαφές όριο. Κάθε κοινωνική ομάδα μπορεί να παρουσιάσει πραγματικό χαρακτηριστικό που τη διαφοροποιεί από τις υπόλοιπες: γονεϊκές υποχρεώσεις, ηλικία, επαγγελματικό κίνδυνο, γεωγραφικό μειονέκτημα, υψηλό στεγαστικό κόστος, κόστος μετακίνησης, αναπηρία, έκθεση σε εποχικότητα, ενεργειακή επιβάρυνση. Όλες οι διαφορές είναι πραγματικές. Δεν μπορούν όμως όλες να μετατραπούν σε χωριστό φορολογικό καθεστώς χωρίς το σύστημα να χάσει τη συνοχή του.
Εδώ βρίσκεται η μετάβαση προς αυτό που μπορεί να ονομαστεί «κράτος κατηγοριών». Το κράτος δεν βλέπει πλέον πρωτίστως έναν φορολογούμενο με συγκεκριμένο εισόδημα και περιουσία, αλλά ένα σύνθετο διοικητικό προφίλ: επάγγελμα, αριθμός παιδιών, ηλικία, τόπος κατοικίας, μορφή απασχόλησης, ιδιοκτησιακή κατάσταση. Κάθε χαρακτηριστικό μπορεί να μεταβάλει την τελική φορολογική θέση. Η φορολογία γίνεται ακριβέστερη, αλλά ταυτόχρονα λιγότερο ενιαία.
Η θεωρητική διαφορά είναι ουσιώδης. Σε ένα σύστημα φοροδοτικής ικανότητας, το βασικό ερώτημα είναι «πόσους οικονομικούς πόρους μπορείς να διαθέσεις για τη χρηματοδότηση του κοινού κράτους;». Στο κατηγοριακό σύστημα προστίθεται το ερώτημα «ποια κοινωνική ιδιότητα θεωρεί η πολιτεία ότι δικαιολογεί ειδική μεταχείριση;». Η δεύτερη ερώτηση δεν είναι οικονομικά ουδέτερη. Περιλαμβάνει αναγκαστικά κανονιστική κρίση για το ποια μορφή ζωής, δραστηριότητας ή κοινωνικής συνεισφοράς αξίζει να προστατευθεί περισσότερο.
Η οικογενειακή φορολογία είναι χαρακτηριστικό παράδειγμα. Η αναγνώριση του κόστους των παιδιών μπορεί να στηριχθεί στη μειωμένη πραγματική φοροδοτική ικανότητα ενός νοικοκυριού και επομένως να ενταχθεί καθαρά στη λογική της ισότητας. Αν όμως το πλεονέκτημα συνδέεται με ένα συγκεκριμένο αριθμητικό κατώφλι παιδιών, τότε εμφανίζεται και δεύτερη λογική: η πολιτεία δεν αναγνωρίζει απλώς το κόστος ανατροφής αλλά επιδιώκει να ευνοήσει συγκεκριμένη οικογενειακή μορφή για δημογραφικούς λόγους. Το φορολογικό σύστημα δεν διορθώνει μόνο ανισότητα· επιχειρεί να επηρεάσει κοινωνική συμπεριφορά.
Ανάλογη διάκριση χρειάζεται στην επαγγελματική μεταχείριση. Αν μια δραστηριότητα έχει ιδιαίτερα ασταθές εισόδημα, η οικονομικά ακριβής λύση μπορεί να είναι η πολυετής εξομάλυνση του φορολογητέου αποτελέσματος. Αν το πρόβλημα είναι ο συστηματικός παραγωγικός κίνδυνος, μπορεί να χρειάζεται ασφάλιση ή ειδικό αποθεματικό. Αν αντιθέτως παρέχεται γενική φορολογική απαλλαγή απλώς λόγω επαγγελματικού τίτλου, η κατηγορία μπορεί να περιλαμβάνει και οικονομικά ισχυρούς φορολογουμένους που δεν αντιμετωπίζουν το πρόβλημα το οποίο υποτίθεται ότι θεραπεύει το μέτρο.
Αυτό οδηγεί στην έννοια της «στόχευσης μέσω υποκατάστατου δείκτη». Επειδή το κράτος δεν μπορεί πάντοτε να μετρήσει άμεσα την ανάγκη που θέλει να αντιμετωπίσει, χρησιμοποιεί μια εύκολα επαληθεύσιμη ιδιότητα ως προσέγγιση. Ο αριθμός παιδιών λειτουργεί ως προσέγγιση του κόστους οικογένειας. Η επαγγελματική ιδιότητα ως προσέγγιση παραγωγικού κινδύνου. Η κατοικία σε μια περιοχή ως προσέγγιση γεωγραφικής μειονεξίας. Η ηλικία ως προσέγγιση αυξημένων αναγκών ή μικρότερης δυνατότητας προσαρμογής.
Το ερώτημα είναι πόσο καλό υποκατάστατο αποτελεί κάθε τέτοια ιδιότητα. Αν η συσχέτιση είναι αδύναμη, η πολιτική παράγει δύο σφάλματα: αποκλείει ανθρώπους που αντιμετωπίζουν το πραγματικό πρόβλημα αλλά δεν ανήκουν στην κατηγορία και επιδοτεί ανθρώπους που ανήκουν τυπικά στην κατηγορία αλλά δεν αντιμετωπίζουν ουσιαστικά την ανάγκη. Η ακρίβεια της διοικητικής ταξινόμησης δεν ταυτίζεται με την ακρίβεια της κοινωνικής στόχευσης.
Ένα δεύτερο πρόβλημα είναι τα κατώφλια. Όσο περισσότερες παροχές και απαλλαγές ενεργοποιούνται με αριθμητικά όρια, τόσο περισσότερες ασυνέχειες δημιουργούνται. Δύο άνθρωποι με σχεδόν ταυτόσημο εισόδημα, πληθυσμό περιοχής ή ηλικία μπορεί να αντιμετωπίζονται διαφορετικά επειδή βρίσκονται στις δύο πλευρές ενός διοικητικού ορίου. Η πραγματική οριακή επιβάρυνση τότε μπορεί να γίνει εξαιρετικά υψηλή: ένα μικρό πρόσθετο εισόδημα μπορεί να συνεπάγεται μεγάλη απώλεια φορολογικού οφέλους.
Αυτές οι «παγίδες κατωφλίου» δεν αποτελούν μόνο ζήτημα δικαιοσύνης. Αλλάζουν συμπεριφορά. Ένας αυτοαπασχολούμενος μπορεί να έχει κίνητρο να αναβάλει έσοδα, μια επιχείρηση να αλλάξει νομική μορφή, ένα νοικοκυριό να οργανώσει διαφορετικά την περιουσία του ή ένας επαγγελματίας να αποφεύγει την επίσημη υπέρβαση ενός ορίου. Η πολιτική που σχεδιάστηκε για να ενισχύσει συγκεκριμένη κατηγορία μπορεί έτσι να δημιουργήσει αντικίνητρο μεγέθυνσης ή πλήρους δήλωσης εισοδήματος.
Ένα τρίτο πρόβλημα αφορά τη φορολογική ουδετερότητα. Η καλή φορολογία προσπαθεί, στον βαθμό που είναι εφικτό, να μη μεταβάλλει υπερβολικά αποφάσεις που θα λαμβάνονταν για παραγωγικούς λόγους. Αν η επιλογή επαγγελματικής μορφής, τόπου εγκατάστασης ή εταιρικής δομής γίνεται πρωτίστως για να αποκτηθεί φορολογικό πλεονέκτημα, τότε κεφάλαιο και εργασία κατανέμονται σύμφωνα με τον φορολογικό χάρτη και όχι απαραίτητα σύμφωνα με την πραγματική παραγωγικότητα.
Η γεωγραφική φορολογική διαφοροποίηση είναι ίσως το καθαρότερο παράδειγμα. Υπάρχουν ισχυροί λόγοι περιφερειακής πολιτικής για να αντισταθμιστούν οικονομίες συγκέντρωσης που ευνοούν τις μεγάλες πόλεις. Μια φορολογική ελάφρυνση μπορεί να μειώσει το κόστος εγκατάστασης στην περιφέρεια. Αλλά αν η πραγματική επιχειρηματική δραστηριότητα παραμένει αλλού και αλλάζει μόνο η φορολογική έδρα, η πολιτική δεν έχει δημιουργήσει περιφερειακή ανάπτυξη· έχει δημιουργήσει φορολογική μετατόπιση. Η επιτυχία συνεπώς δεν μπορεί να μετριέται από τον αριθμό των ωφελούμενων αλλά από πραγματικές αλλαγές πληθυσμού, απασχόλησης, επένδυσης και οικονομικής δραστηριότητας.
Υπάρχει και τέταρτο πρόβλημα, περισσότερο θεσμικό: οι φορολογικές δαπάνες είναι λιγότερο ορατές από τις άμεσες δαπάνες. Αν το κράτος καταβάλει επίδομα 100 εκατομμυρίων ευρώ, το ποσό εμφανίζεται καθαρά ως δαπάνη. Αν παραιτηθεί από έσοδα 100 εκατομμυρίων μέσω ειδικής απαλλαγής, η οικονομική επίπτωση είναι παρόμοια αλλά η πολιτική ορατότητα μικρότερη. Η διαφορά δημιουργεί κίνητρο να χρησιμοποιείται η φορολογία ως «κρυφός προϋπολογισμός» κοινωνικής πολιτικής.
Αυτό είναι σημαντικό διότι οι φορολογικές απαλλαγές έχουν ισχυρή πολιτική αδράνεια. Μια άμεση δαπάνη επανεξετάζεται κάθε χρόνο στον προϋπολογισμό. Μια εξαίρεση μπορεί να ενσωματωθεί στον φορολογικό κώδικα και να συνεχίζει επί χρόνια χωρίς συστηματική αξιολόγηση του αν εξακολουθεί να εξυπηρετεί τον αρχικό της σκοπό. Το αποτέλεσμα είναι σταδιακή συσσώρευση φορολογικών προνομίων τα οποία είναι δύσκολο να αφαιρεθούν επειδή κάθε κατηγορία θεωρεί πλέον την ευνοϊκή μεταχείριση μέρος της κανονικής της θέσης.
Η πολιτική οικονομία του φαινομένου είναι γνωστή. Τα οφέλη μιας εξαίρεσης είναι συγκεντρωμένα και ευδιάκριτα. Το κόστος μοιράζεται σε ολόκληρη τη φορολογική βάση. Η ωφελούμενη ομάδα έχει ισχυρό κίνητρο να οργανωθεί για τη διατήρησή της· ο μέσος φορολογούμενος έχει πολύ ασθενέστερο κίνητρο να αντιδράσει σε μια επιμέρους απώλεια εσόδων που επιμερίζεται σε εκατομμύρια πολίτες. Έτσι το φορολογικό σύστημα αποκτά μία τάση μόνο προς μία κατεύθυνση: ευκολότερα προστίθεται εξαίρεση απ’ όσο αφαιρείται.
Με τον χρόνο σχηματίζεται ένα σύστημα πολλαπλών στρωμάτων, στο οποίο η πραγματική επιβάρυνση δεν εξαρτάται μόνο από την οικονομική θέση αλλά από τη διαδρομή μέσα από ένα πλήθος εξαιρέσεων. Το αποτέλεσμα δεν είναι απαραιτήτως «λιγότερο κράτος». Μπορεί να είναι περισσότερο παρεμβατικό κράτος, επειδή αποφασίζει λεπτομερέστερα ποια κοινωνική κατηγορία θα χρηματοδοτήσει μέσω της φορολογίας.
Όσο περισσότερο το φορολογικό σύστημα μετατρέπεται σε σύνολο ειδικών καθεστώτων, τόσο δυσκολότερο γίνεται να απαντηθεί απλά το θεμελιώδες ερώτημα: ποιος χρηματοδοτεί το κράτος και με ποιο κριτήριο; Αν η απάντηση απαιτεί δεκάδες υποσημειώσεις, η συλλογική συζήτηση περί φορολογικής δικαιοσύνης αποδυναμώνεται. Οι πολίτες συγκρίνουν επιμέρους προνόμια αντί να αξιολογούν τη συνολική κατανομή βαρών.
Αυτό μπορεί να παράγει έναν φαύλο κύκλο κατηγοριακών αξιώσεων. Μόλις μια ομάδα αποκτήσει ειδική φορολογική μεταχείριση, άλλες ομάδες με συγκρίσιμα ή διαφορετικά μειονεκτήματα αποκτούν εύλογο επιχείρημα να ζητήσουν αντίστοιχη αναγνώριση. Η πολιτική συζήτηση μετακινείται από το «ποια είναι η δίκαιη γενική αρχή;» στο «γιατί εκείνοι έχουν εξαίρεση και εμείς όχι;». Η οριζόντια ισότητα φθείρεται όχι επειδή μία συγκεκριμένη εξαίρεση είναι αναγκαστικά αδικαιολόγητη, αλλά επειδή δεν υπάρχει ενιαίος κανόνας που να εξηγεί γιατί δημιουργούνται όλες οι εξαιρέσεις.
Η απάντηση δεν μπορεί να είναι επιστροφή σε φορολογική τύφλωση απέναντι στις κοινωνικές διαφορές. Η σελίδα έχει ήδη υιοθετήσει μια συνεπή θέση ότι η κοινωνική προστασία και η δημοσιονομική βιωσιμότητα δεν αποτελούν αντίπαλα στρατόπεδα αλλά στοιχεία μιας ενιαίας θεσμικής ισορροπίας. Η ίδια λογική πρέπει να εφαρμοστεί εδώ: το φορολογικό σύστημα μπορεί να αναγνωρίζει πραγματικές κοινωνικές ανάγκες, αλλά η αναγνώριση πρέπει να υπακούει σε συνεκτικές αρχές.
Μια πρώτη αρχή είναι να προτιμάται, όπου είναι δυνατόν, η άμεση μέτρηση της ανάγκης από την κατηγορική ταυτότητα. Αν το πρόβλημα είναι μειωμένη φοροδοτική ικανότητα λόγω εξαρτώμενων μελών, το σύστημα μπορεί να αναγνωρίζει με ενιαίο τρόπο το πραγματικό οικογενειακό βάρος αντί να δημιουργεί ολοένα περισσότερες διακριτές οικογενειακές κατηγορίες. Αν το πρόβλημα είναι η μεγάλη διακύμανση αγροτικού εισοδήματος, η φορολογία μπορεί να επιτρέπει πολυετή εξομάλυνση αντί να παρέχει μόνιμο πλεονέκτημα αποκλειστικά βάσει επαγγελματικού τίτλου.
Δεύτερη αρχή είναι η προοδευτική απόσυρση του οφέλους αντί του απότομου κατωφλίου. Αν μια ελάφρυνση μειώνεται σταδιακά όσο αυξάνεται το εισόδημα ή υποχωρεί η ανάγκη, περιορίζεται τόσο η οριζόντια αδικία όσο και το αντικίνητρο υπέρβασης του ορίου. Το σύστημα γίνεται περισσότερο σύνθετο υπολογιστικά αλλά λιγότερο στρεβλωτικό οικονομικά. Η ψηφιακή διοίκηση καθιστά σήμερα τέτοιες κλίμακες πολύ ευκολότερες από ό,τι παλαιότερα.
Τρίτη αρχή είναι η χρονική λήξη. Κάθε ειδική φορολογική μεταχείριση θα μπορούσε να συνοδεύεται από ημερομηνία υποχρεωτικής επανεξέτασης. Η λήξη δεν σημαίνει αυτόματη κατάργηση. Σημαίνει ότι η πολιτεία πρέπει να αποδείξει εκ νέου πως το πρόβλημα εξακολουθεί να υπάρχει και ότι το μέτρο εξακολουθεί να είναι αποτελεσματικότερο από τις εναλλακτικές.
Τέταρτη αρχή είναι η πλήρης δημοσιονομική διαφάνεια. Κάθε μεγάλη φορολογική εξαίρεση πρέπει να αποτιμάται όπως μια δαπάνη: πόσο κοστίζει, ποιοι είναι οι δικαιούχοι, ποια εισοδηματικά στρώματα λαμβάνουν το μεγαλύτερο μέρος του οφέλους και ποιο αποτέλεσμα παράγεται. Μόνο τότε η φορολογική πολιτική και η άμεση κοινωνική δαπάνη μπορούν να συγκριθούν σε ισότιμη βάση.
Πέμπτη αρχή είναι η αιτιώδης αξιολόγηση. Μια δημογραφική φορολογική πολιτική πρέπει να αξιολογείται ως προς το αν επηρεάζει πραγματικά τις οικογενειακές αποφάσεις ή αν λειτουργεί κυρίως ως εισοδηματική ενίσχυση. Μια περιφερειακή απαλλαγή ως προς το αν αυξάνει πραγματικά κατοίκους και επιχειρήσεις. Ένα επαγγελματικό φορολογικό πλεονέκτημα ως προς το αν αυξάνει επενδύσεις ή βιωσιμότητα και όχι απλώς το διαθέσιμο εισόδημα μιας ήδη προστατευμένης ομάδας.
Το «κράτος κατηγοριών» δεν είναι λοιπόν από μόνο του κακό ή καλό. Αντιπροσωπεύει μια βαθύτερη μεταβολή στην ικανότητα της δημόσιας διοίκησης: από τον γενικό κανόνα προς την εξατομικευμένη παρέμβαση. Η τεχνολογία καθιστά δυνατή μια φορολογία που πριν από λίγες δεκαετίες θα ήταν διοικητικά ανέφικτη. Ακριβώς όμως επειδή η δυνατότητα διαφοροποίησης αυξάνεται, πρέπει να αυξηθεί και η θεσμική αυτοσυγκράτηση.
Το γεγονός ότι το κράτος μπορεί να διακρίνει εκατό διαφορετικές κατηγορίες δεν σημαίνει ότι πρέπει να θεσπίσει εκατό διαφορετικούς φορολογικούς κανόνες. Η ποιότητα ενός ώριμου φορολογικού συστήματος δεν μετριέται από τον αριθμό των κοινωνικών διαφορών που μπορεί να κωδικοποιήσει, αλλά από την ικανότητά του να τις συμπυκνώνει σε λίγες, κατανοητές και δικαιολογημένες αρχές.
Η πραγματική φορολογική δικαιοσύνη βρίσκεται τελικά ανάμεσα σε δύο άκρα. Το ένα είναι η τυφλή ομοιομορφία, που αγνοεί πραγματικές διαφορές οικονομικής δυνατότητας. Το άλλο είναι η υπερ-κατηγοριοποίηση, που καταλήγει να φορολογεί περισσότερο την ταυτότητα του πολίτη παρά την οικονομική του θέση.
Πρόσφατα σχόλια