Η προκαταβολή φόρου αποτελεί χαρακτηριστική περίπτωση φορολογικού θεσμού του οποίου η πραγματική οικονομική επίδραση δεν αποτυπώνεται πλήρως στον ονομαστικό φορολογικό συντελεστή. Δεν αυξάνει κατ’ ανάγκην τον συνολικό φόρο που τελικά αναλογεί σε μια επιχείρηση, αλλά αλλάζει τον χρόνο κατά τον οποίο το κράτος αποκτά τον σχετικό πόρο. Και επειδή η ρευστότητα έχει οικονομική αξία, η χρονική μετατόπιση μιας πληρωμής δεν είναι ουδέτερη. Η επιχείρηση στερείται σήμερα κεφάλαιο που θα μπορούσε να χρησιμοποιήσει στην παραγωγή, στην αποπληρωμή υποχρεώσεων ή στη χρηματοδότηση επένδυσης, προκειμένου το Δημόσιο να μειώσει τον κίνδυνο ότι αύριο ο φόρος δεν θα είναι εξίσου εύκολα εισπράξιμος.
Το ισχύον πλαίσιο καθιστά την ένταση αυτής της μεταφοράς ιδιαίτερα αισθητή. Για τα φυσικά πρόσωπα με επιχειρηματική δραστηριότητα η προκαταβολή υπολογίζεται σε ποσοστό επί του φόρου που προκύπτει από την επιχειρηματική δραστηριότητα και προβλέπονται ειδικοί μηχανισμοί μείωσης, μεταξύ άλλων όταν το εισόδημα υποχωρεί περισσότερο από 25%. Για τα περισσότερα νομικά πρόσωπα και νομικές οντότητες το άρθρο 71 του Κώδικα Φορολογίας Εισοδήματος ορίζει προκαταβολή 80% του φόρου του φορολογικού έτους που έληξε. Η θεσμική επιλογή είναι σαφής: σημαντικό μέρος της μελλοντικής φορολογικής υποχρέωσης μεταφέρεται στο παρόν στηριζόμενο στην πληροφορία που παρέχει η προηγούμενη χρήση.
Από την πλευρά του κράτους, ο μηχανισμός δεν είναι παράλογος. Ο φόρος των επιχειρηματικών κερδών έχει χρονική υστέρηση. Το εισόδημα παράγεται κατά τη διάρκεια μιας χρήσης, προσδιορίζεται οριστικά μεταγενέστερα και ο φόρος εισπράττεται αφού η οικονομική δραστηριότητα που τον γέννησε έχει ήδη ολοκληρωθεί. Χωρίς προκαταβολή, το Δημόσιο θα είχε μεγαλύτερη χρονική απόσταση ανάμεσα στην παραγωγή του εισοδήματος και στην είσπραξη του φόρου, μεγαλύτερη μεταβλητότητα δημοσίων εσόδων και υψηλότερο πιστωτικό κίνδυνο σε περίπτωση που η οικονομική κατάσταση του φορολογουμένου επιδεινωνόταν εν τω μεταξύ. Η προκαταβολή αποτελεί επομένως μηχανισμό εξομάλυνσης της είσπραξης και όχι αυθαίρετη φορολογική ιδιομορφία.
Υπάρχει επιπλέον ένα επιχείρημα οριζόντιας φορολογικής ισότητας. Στη μισθωτή εργασία ο φόρος παρακρατείται σταδιακά καθώς παράγεται το εισόδημα. Ο μισθωτός δεν διατηρεί επί ένα ή δύο χρόνια ολόκληρο το ποσό του φόρου πριν το αποδώσει. Θα ήταν επομένως δύσκολο να υποστηριχθεί ως γενική φορολογική αρχή ότι η επιχειρηματική δραστηριότητα πρέπει να απολαμβάνει πλήρη χρονική αναβολή μέχρι την οριστική εκκαθάριση κάθε χρήσης. Το εύλογο ερώτημα είναι διαφορετικό: όχι αν πρέπει να υπάρχει τρέχουσα καταβολή, αλλά πόσο πιστά πρέπει αυτή να ακολουθεί το πραγματικό εισόδημα που παράγεται.
Εδώ βρίσκεται η βασική αδυναμία του σημερινού μοντέλου. Η προκαταβολή είναι εκ των πραγμάτων ένας μηχανισμός πρόβλεψης. Χρησιμοποιεί το αποτέλεσμα μιας ολοκληρωμένης περιόδου ως ένδειξη για μια μελλοντική φορολογική υποχρέωση. Όσο σταθερότερη είναι η δραστηριότητα τόσο καλύτερα λειτουργεί αυτή η προσέγγιση. Σε επιχειρήσεις με έντονα κυκλική δραστηριότητα, εποχικότητα, μεταβολές περιθωρίων κέρδους ή έκτακτα κέρδη, όμως, η προηγούμενη χρήση μπορεί να αποτελεί κακή πρόβλεψη της επόμενης. Ένα εξαιρετικά κερδοφόρο έτος μπορεί να ακολουθηθεί από σημαντική υποχώρηση. Ένα έκτακτο έσοδο μπορεί να μην επαναληφθεί. Μια νέα επένδυση μπορεί να αυξήσει απότομα τις ταμειακές ανάγκες χωρίς να μειώνει αμέσως το λογιστικό αποτέλεσμα πάνω στο οποίο έχει βασιστεί η προκαταβολή.
Η ουσία του προβλήματος είναι επομένως η κατανομή του κινδύνου πρόβλεψης. Όταν η επόμενη χρήση εξελιχθεί σύμφωνα με την προηγούμενη, η προκαταβολή λειτουργεί περίπου όπως σχεδιάστηκε. Όταν όμως υπάρξει σοβαρή απόκλιση, το κόστος της λανθασμένης πρόβλεψης επιβαρύνει αρχικά την επιχείρηση. Το κράτος έχει ήδη εισπράξει. Ο φορολογούμενος πρέπει να ενεργοποιήσει μηχανισμό μείωσης, συμψηφισμού ή επιστροφής. Ακόμη και όταν τελικά αποκαθίσταται πλήρως λογιστικά, έχει μεσολαβήσει περίοδος κατά την οποία το κεφάλαιο δεν ήταν διαθέσιμο στην επιχείρηση.
Αυτό είναι το σημείο στο οποίο ο χαρακτηρισμός «άτοκη χρηματοδότηση» αποκτά πραγματικό, αλλά όχι απόλυτο, οικονομικό περιεχόμενο. Η επιχείρηση δεν χάνει οριστικά το ποσό εφόσον δεν προκύψει αντίστοιχος φόρος. Χάνει όμως τη χρήση του για συγκεκριμένο χρόνο. Σε όρους παρούσας αξίας, ένα ευρώ σήμερα και ένα ευρώ που θα επιστραφεί ή θα συμψηφιστεί αργότερα δεν είναι το ίδιο οικονομικό μέγεθος. Το κόστος γίνεται μεγαλύτερο όσο υψηλότερα είναι τα επιτόκια, όσο μικρότερη είναι η πρόσβαση σε εξωτερική χρηματοδότηση και όσο μεγαλύτερες είναι οι ανάγκες κεφαλαίου κίνησης.
Γι’ αυτό ο μηχανισμός δεν έχει το ίδιο πραγματικό βάρος για όλες τις επιχειρήσεις. Μια μεγάλη επιχείρηση με ταμειακά διαθέσιμα, πιστωτικές γραμμές και διαφοροποιημένες πηγές χρηματοδότησης μπορεί να αντιμετωπίζει την προκαταβολή κυρίως ως χρονική επιβάρυνση. Για μια μικρή επιχείρηση που αυτοχρηματοδοτεί αποθέματα, μισθούς και υποχρεώσεις προς προμηθευτές, η ίδια χρονική επιβάρυνση μπορεί να επηρεάζει την ίδια τη δυνατότητα λειτουργίας. Εμφανίζεται έτσι μια παράδοξη αντίστροφη προοδευτικότητα ως προς τη χρηματοοικονομική αντοχή: το ίδιο ποσοστό μπορεί να κοστίζει περισσότερο σε εκείνον που έχει ακριβότερη πρόσβαση στο χρήμα.
Το ζήτημα είναι ιδιαίτερα κρίσιμο στις επενδύσεις. Μια επιχείρηση που μόλις ολοκλήρωσε κερδοφόρα χρήση μπορεί να θέλει να επανεπενδύσει σημαντικό μέρος των κερδών της σε εξοπλισμό, τεχνολογία ή επέκταση παραγωγής. Η προκαταβολή αφαιρεί μέρος της εσωτερικής χρηματοδότησης ακριβώς τη στιγμή που η επιχείρηση επιχειρεί να μετατρέψει το κέρδος σε παραγωγικό κεφάλαιο. Δεν συνεπάγεται ότι κάθε ευρώ προκαταβολής ακυρώνει ένα ευρώ επένδυσης· οι επιχειρηματικές αποφάσεις είναι πολύ πιο σύνθετες. Σημαίνει όμως ότι η φορολογική χρονική δομή επηρεάζει το κόστος χρηματοδότησης μιας επένδυσης, ακόμη κι αν ο ονομαστικός εταιρικός φορολογικός συντελεστής παραμένει αμετάβλητος.
Από αυτή την άποψη, η συζήτηση για το ύψος της προκαταβολής δεν πρέπει να συγχέεται με τη συζήτηση για το ύψος της φορολογίας. Η μείωση ενός συντελεστή προκαταβολής δεν αποτελεί κατ’ ανάγκην ισόποση μόνιμη φορολογική ελάφρυνση. Δημιουργεί κυρίως ένα μεταβατικό αποτέλεσμα ταμειακής ρευστότητας: κατά το πρώτο στάδιο το Δημόσιο εισπράττει λιγότερα νωρίτερα, αλλά η τελική φορολογική υποχρέωση εξακολουθεί να υπάρχει. Η διάκριση είναι σημαντική για την ποιότητα της δημοσιονομικής συζήτησης. Μια μείωση της προκαταβολής μπορεί να έχει ισχυρή χρηματοδοτική επίδραση στις επιχειρήσεις χωρίς να συνεπάγεται αντίστοιχη μόνιμη απώλεια φορολογικής βάσης.
Ακριβώς εδώ όμως αναδεικνύεται και το μεταβατικό δημοσιονομικό κόστος. Ένα κράτος που έχει ενσωματώσει επί χρόνια υψηλή προκαταβολή στις ταμειακές του ροές δεν μπορεί να τη μειώσει χωρίς να εμφανιστεί στην πρώτη φάση υστέρηση εισπράξεων. Πρόκειται ουσιαστικά για αλλαγή χρονισμού: έσοδα που σήμερα εισπράττονται νωρίτερα θα εισπραχθούν αργότερα. Αυτή η εφάπαξ μετάβαση πρέπει να χρηματοδοτηθεί. Γι’ αυτό η μεταρρύθμιση ενός συστήματος προκαταβολής είναι ευκολότερη σε περίοδο δημοσιονομικής άνεσης από ό,τι σε περίοδο έντονης πίεσης, ακόμη και αν το μακροχρόνιο φορολογικό κόστος της αλλαγής είναι περιορισμένο.
Η τεχνολογική εξέλιξη, ωστόσο, αποδυναμώνει σταδιακά το βασικό επιχείρημα υπέρ ενός τόσο ακατέργαστου μηχανισμού πρόβλεψης. Η φορολογική διοίκηση διαθέτει πλέον πληροφορίες που δεν ήταν διαθέσιμες όταν σχεδιάστηκαν παλαιότερα συστήματα προκαταβολών: ηλεκτρονικά βιβλία, ψηφιακά τιμολόγια, περιοδικές δηλώσεις ΦΠΑ, ηλεκτρονικές πληρωμές και πολύ μεγαλύτερη δυνατότητα διασταύρωσης της πραγματικής οικονομικής δραστηριότητας. Όσο μικραίνει το πληροφοριακό κενό μεταξύ φορολογουμένου και διοίκησης, τόσο δυσκολότερο είναι να δικαιολογείται αποκλειστική εξάρτηση από την κερδοφορία του προηγούμενου έτους.
Η ώριμη κατεύθυνση μεταρρύθμισης δεν είναι επομένως απλώς μια οριζόντια μείωση του ποσοστού. Είναι η σταδιακή μετάβαση από την «προκαταβολή βάσει παρελθόντος» προς την «τρέχουσα καταβολή βάσει επικαιροποιημένης εκτίμησης». Το προηγούμενο φορολογικό έτος μπορεί να παραμένει ασφαλής αρχική βάση. Η προκαταβολή όμως θα μπορούσε να επανεκτιμάται αυτοματοποιημένα όταν πραγματικά δεδομένα του τρέχοντος έτους δείχνουν μεγάλη μεταβολή τζίρου, εισοδήματος ή άλλων αξιόπιστων μεγεθών. Έτσι το κράτος θα διατηρούσε την ταμειακή προστασία του χωρίς να επιμένει σε μια πρόβλεψη που τα ίδια του τα δεδομένα έχουν ήδη καταστήσει παρωχημένη.
Ένα τέτοιο σύστημα χρειάζεται αυστηρές εγγυήσεις για να μη δημιουργήσει περισσότερη γραφειοκρατία από εκείνη που θεραπεύει. Δεν είναι λογικό να απαιτείται από μια πολύ μικρή επιχείρηση διαρκής σύνθετη φορολογική πρόβλεψη. Η προσαρμογή μπορεί να ενεργοποιείται μόνο όταν η απόκλιση υπερβαίνει ένα ουσιώδες κατώφλι. Μπορεί επίσης να υπάρχει «ασφαλής ζώνη»: όποιος αποδέχεται την προκαταβολή με βάση την προηγούμενη χρήση να μη χρειάζεται καμία πρόσθετη διαδικασία, ενώ όποιος εμφανίζει αντικειμενικά μεγάλη πτώση δραστηριότητας να δικαιούται απλοποιημένη και γρήγορη προσαρμογή.
Κρίσιμη είναι και η ταχύτητα της φορολογικής συμμετρίας. Αν η επιχείρηση οφείλει να καταβάλλει γρήγορα ποσά έναντι μελλοντικής υποχρέωσης, το Δημόσιο οφείλει να επιστρέφει εξίσου γρήγορα ποσά που αποδεικνύεται ότι δεν αντιστοιχούν σε πραγματικό φόρο. Η καθυστέρηση επιστροφής δεν είναι ουδέτερη διοικητική ατέλεια. Αυξάνει το οικονομικό κόστος της προκαταβολής και ενισχύει την αίσθηση ότι το κράτος αξιοποιεί τη ρευστότητα του φορολογουμένου ως δικό του χρηματοδοτικό απόθεμα.
Σε περιπτώσεις σημαντικής και αδικαιολόγητα μακράς υπερκαταβολής θα μπορούσε να εξεταστεί ακόμη και συμμετρικός υπολογισμός τόκου μετά από εύλογη προθεσμία. Η αρχή δεν είναι τιμωρητική. Είναι ότι ο χρόνος του χρήματος δεν μπορεί να έχει οικονομική αξία μόνο όταν ο οφειλέτης είναι ιδιώτης και να μηδενίζεται όταν ο οφειλέτης είναι το Δημόσιο. Μια τέτοια συμμετρία θα ενίσχυε τη φορολογική νομιμοποίηση και θα δημιουργούσε διοικητικό κίνητρο για ταχύτερες εκκαθαρίσεις.
Η μεταρρύθμιση πρέπει επίσης να διαφοροποιεί την έναρξη επιχειρηματικής δραστηριότητας από την ώριμη επιχείρηση. Το υφιστάμενο σύστημα ήδη αναγνωρίζει αυτή την ανάγκη περιορίζοντας την προκαταβολή κατά την πρώτη απόκτηση επιχειρηματικού εισοδήματος. Η λογική θα μπορούσε να εξελιχθεί περισσότερο: η επιχείρηση στα πρώτα χρόνια έχει υψηλότερη αβεβαιότητα, μικρότερα αποθέματα ρευστότητας και μεγαλύτερες αρχικές επενδυτικές ανάγκες. Η φορολογική διοίκηση δεν πρέπει να ενισχύει ακριβώς σε αυτή τη φάση το πρόβλημα χρηματοδότησης που αποτελεί έναν από τους κυριότερους λόγους αποτυχίας νέων επιχειρήσεων.
Από την άλλη πλευρά, δεν θα ήταν ορθό η προκαταβολή να αντικατασταθεί από απεριόριστη δυνατότητα αυτοεκτίμησης από τον ίδιο τον φορολογούμενο. Ένα τέτοιο μοντέλο θα δημιουργούσε ισχυρό κίνητρο συστηματικής υποεκτίμησης της μελλοντικής υποχρέωσης και θα μετέφερε μεγάλο πιστωτικό κίνδυνο στο κράτος. Η βελτίωση πρέπει να βασιστεί σε αντικειμενικές πληροφορίες και όχι μόνο σε δηλώσεις πρόθεσης. Η ψηφιακή φορολογική διοίκηση επιτρέπει ακριβώς αυτή τη μέση λύση.
Η προκαταβολή φόρου πρέπει τελικά να αξιολογηθεί υπό το πρίσμα μιας ευρύτερης αρχής φορολογικής διοίκησης: όσο καλύτερη πληροφορία διαθέτει το κράτος, τόσο μικρότερη ανάγκη έχει να χρησιμοποιεί οριζόντιες προσεγγίσεις ασφαλείας. Η τεχνολογία δεν έχει αξία μόνο επειδή αυξάνει τις διασταυρώσεις και την είσπραξη. Έχει αξία και επειδή επιτρέπει δικαιότερη εξατομίκευση της υποχρέωσης, μειώνοντας το κόστος που επιβάλλεται στους συνεπείς φορολογουμένους για να προστατευθεί η διοίκηση από την αβεβαιότητα.
Το σημερινό μοντέλο, συνεπώς, διαθέτει εύλογη δημοσιονομική βάση αλλά όχι αμετάβλητη οικονομική δικαιολόγηση. Η προκαταβολή ως θεσμός δεν χρειάζεται κατ’ ανάγκην να καταργηθεί. Χρειάζεται όμως να πάψει να αντιμετωπίζεται ως στατικός μηχανισμός που προβλέπει το μέλλον μέσω του παρελθόντος ανεξάρτητα από όσα συμβαίνουν στο παρόν.
Η ουσιαστική μεταρρύθμιση θα ήταν ένα σύστημα στο οποίο η φορολογική υποχρέωση ακολουθεί όσο γίνεται στενότερα την πραγματική δημιουργία εισοδήματος: με ασφαλή βασική προκαταβολή, αυτοματοποιημένη προσαρμογή όταν οι συνθήκες μεταβάλλονται ουσιωδώς, γρήγορη επιστροφή υπερβάλλοντος ποσού, μεγαλύτερη προστασία της πρώτης επιχειρηματικής περιόδου και πλήρη αξιοποίηση των δεδομένων που ήδη συλλέγει η φορολογική διοίκηση.
Πρόσφατα σχόλια