Η δημόσια συζήτηση για το δημοσιονομικό πλεόνασμα οργανώνεται συχνά γύρω από μια φαινομενικά απλή ερώτηση: εφόσον το κράτος συγκέντρωσε περισσότερα έσοδα ή εμφάνισε καλύτερο αποτέλεσμα από το αναμενόμενο, ποιος πρέπει να ωφεληθεί από το επιπλέον ποσό; Η διατύπωση αυτή προϋποθέτει ότι υπάρχει ένα σαφώς προσδιορισμένο απόθεμα χρημάτων, ανεξάρτητο από τις υπόλοιπες δημόσιες υποχρεώσεις, το οποίο «περισσεύει» και επομένως πρέπει να αποδοθεί κάπου. Ο πραγματικός δημοσιονομικός χώρος δεν λειτουργεί έτσι. Δεν είναι χρηματοκιβώτιο με αδιάθετα χρήματα, αλλά εύρος πρόσθετων επιλογών που προκύπτει μέσα σε ένα σύστημα περιορισμών, κινδύνων και μελλοντικών υποχρεώσεων.
Η πρώτη αναγκαία κίνηση είναι επομένως εννοιολογική. Πρωτογενές πλεόνασμα, συνολικό δημοσιονομικό πλεόνασμα, υπερεκτέλεση εσόδων και δημοσιονομικός χώρος είναι διαφορετικά μεγέθη. Το πρωτογενές αποτέλεσμα εξαιρεί τις δαπάνες τόκων. Το συνολικό αποτέλεσμα τις περιλαμβάνει. Η εκτέλεση του κρατικού προϋπολογισμού σε τροποποιημένη ταμειακή βάση δεν ταυτίζεται με το αποτέλεσμα της Γενικής Κυβέρνησης σε δημοσιονομική βάση. Και η υπέρβαση ενός ενδιάμεσου στόχου δεν αποτελεί αυτόματα νέο διαθέσιμο πόρο, διότι μπορεί να οφείλεται σε ετεροχρονισμό εσόδων ή δαπανών.
Τα επίσημα στοιχεία του Ιανουαρίου–Ιουλίου αποτυπώνουν με εξαιρετική καθαρότητα τη διαφορά. Το πρωτογενές αποτέλεσμα του κρατικού προϋπολογισμού σε τροποποιημένη ταμειακή βάση έφθασε τα 5,770 δισ. ευρώ, έναντι στόχου 4,417 δισ. ευρώ. Η ακατέργαστη διαφορά υπερβαίνει το 1,35 δισ. ευρώ. Όταν όμως αφαιρεθούν χρονικές μετατοπίσεις πληρωμών και μεταβιβάσεων και ποσά με διαφορετικό δημοσιονομικό χειρισμό, η υπερεκτέλεση έναντι του στόχου περιορίζεται στα 302 εκατ. ευρώ. Το ίδιο δελτίο επισημαίνει ρητά ότι το ταμειακό αποτέλεσμα της κεντρικής διοίκησης δεν ταυτίζεται με το δημοσιονομικό αποτέλεσμα της Γενικής Κυβέρνησης.
Η απόσταση ανάμεσα στα 1,35 δισ. της πρώτης ανάγνωσης και στα 302 εκατ. μετά τις αναγκαίες προσαρμογές αποκαλύπτει τον τρόπο με τον οποίο ορίζεται το «περίσσευμα» μπορεί να προηγείται της συζήτησης για το πώς θα διανεμηθεί. Η θεσμικά ορθή σειρά είναι αντίστροφη. Πριν δημιουργηθούν κοινωνικές ή πολιτικές αξιώσεις επάνω σε έναν πρόσθετο πόρο, πρέπει πρώτα να πιστοποιηθεί ότι αυτός ο πόρος είναι πραγματικός.
Το δεύτερο ερώτημα είναι ακόμη δυσκολότερο: ακόμη και αν η υπεραπόδοση είναι πραγματική, είναι διατηρήσιμη; Ένα κράτος μπορεί να εισπράξει περισσότερα επειδή η πραγματική οικονομία αναπτύχθηκε ταχύτερα, επειδή αυξήθηκε η απασχόληση, επειδή βελτιώθηκε η φορολογική συμμόρφωση, επειδή οι ονομαστικές τιμές αυξήθηκαν περισσότερο από το αναμενόμενο, επειδή πραγματοποιήθηκε ένα έκτακτο έσοδο ή επειδή συγκεκριμένες πληρωμές μετατέθηκαν χρονικά. Οι αιτίες αυτές παράγουν εντελώς διαφορετικού τύπου δημοσιονομικό χώρο.
Μια μόνιμη αύξηση της απασχόλησης και της φορολογικής βάσης μπορεί να χρηματοδοτήσει με μεγαλύτερη ασφάλεια μια μόνιμη φορολογική ελάφρυνση ή μια σταθερή δαπάνη. Ένα έκτακτο έσοδο δεν μπορεί. Η βελτίωση της φορολογικής συμμόρφωσης μπορεί να θεωρηθεί περισσότερο διαρθρωτική, αλλά και πάλι χρειάζεται επαρκής χρονική σειρά για να εκτιμηθεί πόσο από το αποτέλεσμα θα διατηρηθεί. Η αύξηση των ονομαστικών φορολογικών εσόδων εξαιτίας του πληθωρισμού μπορεί να δημιουργεί δημοσιονομική βελτίωση χωρίς αντίστοιχη πραγματική βελτίωση της οικονομικής ευημερίας.
Εδώ βρίσκεται μια πρώτη σημαντική αρχή: η πολιτική χρήση του δημοσιονομικού χώρου πρέπει να ακολουθεί τη χρονική φύση της πηγής του. Μόνιμες δεσμεύσεις πρέπει κατά κανόνα να αντιστοιχούν σε μόνιμες πηγές χρηματοδότησης. Έκτακτα έσοδα είναι καταλληλότερα για εφάπαξ παρεμβάσεις, επενδύσεις με μη επαναλαμβανόμενο κόστος, δημιουργία αποθεματικών ή μείωση χρέους. Πρόκειται για απλή αρχή, αλλά η παραβίασή της αποτελεί μία από τις κλασικότερες πηγές μελλοντικών δημοσιονομικών ανισορροπιών: η μετατροπή προσωρινής ευφορίας σε μόνιμο δικαίωμα δαπάνης.
Το τρίτο ζήτημα είναι ότι ακόμη και ένας πραγματικός και διατηρήσιμος δημοσιονομικός χώρος δεν αποτελεί αποθεματικό χωρίς περιορισμούς. Στο νέο ευρωπαϊκό πλαίσιο, η δημοσιονομική πολιτική οργανώνεται γύρω από την πολυετή πορεία των καθαρών δαπανών. Ένα καλύτερο πρωτογενές αποτέλεσμα σε ένα έτος δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκην ότι ισόποση νέα δαπάνη μπορεί να ενταχθεί μόνιμα στα επόμενα. Η συμβατότητα με το μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό σχέδιο παραμένει ανεξάρτητος περιορισμός. Ο Πολυετής Δημοσιονομικός Προγραμματισμός 2026–2029 αποτυπώνει ακριβώς αυτή τη μετατόπιση από την ετήσια λογική του «πόσα περισσεύουν» στη διαχρονική λογική του «ποια πορεία δαπανών είναι βιώσιμη».
Η έννοια της «ιδιοκτησίας» του πλεονάσματος αρχίζει επομένως από λανθασμένη αφετηρία. Σε ένα σύγχρονο δημοσιονομικό κράτος ο πρόσθετος χώρος δεν είναι ιδιωτικής φύσεως περιουσιακό στοιχείο. Είναι μια βελτίωση της συλλογικής δυνατότητας επιλογής. Η διαφορά είναι θεμελιώδης. Η ιδιοκτησία υποδηλώνει προϋπάρχον δικαίωμα συγκεκριμένου προσώπου ή ομάδας πάνω σε έναν πόρο. Ο δημοσιονομικός χώρος δημιουργεί ανταγωνιστικές πολιτικές αξιώσεις, καμία από τις οποίες δεν προηγείται αυτομάτως των άλλων.
Η πρώτη αξίωση προέρχεται εύλογα από τους φορολογουμένους. Αν τα δημόσια έσοδα υπερβαίνουν συστηματικά τις προβλέψεις, μπορεί να υποστηριχθεί ότι το φορολογικό σύστημα αποσπά περισσότερους πόρους από όσους χρειάζεται και ότι μέρος της υπεραπόδοσης πρέπει να επιστρέψει μέσω χαμηλότερων συντελεστών. Το επιχείρημα γίνεται ιδιαίτερα ισχυρό όταν η υπεραπόδοση προκύπτει από πληθωριστική διόγκωση της φορολογικής βάσης ή από φορολογικές κλίμακες που δεν προσαρμόζονται αντίστοιχα στην αύξηση των ονομαστικών εισοδημάτων. Σε μια τέτοια περίπτωση, μέρος του πρόσθετου εσόδου μπορεί να αποτελεί πραγματική αύξηση της φορολογικής επιβάρυνσης χωρίς ρητή πολιτική απόφαση.
Η δεύτερη αξίωση προέρχεται από τη δημόσια κατανάλωση και το κοινωνικό κράτος. Αν οι υπηρεσίες υγείας, εκπαίδευσης, μεταφορών, κοινωνικής φροντίδας ή δημόσιας ασφάλειας εμφανίζουν πραγματικά ελλείμματα, η ύπαρξη πρόσθετου δημοσιονομικού χώρου μπορεί να αποτελέσει ευκαιρία βελτίωσης της ποιότητάς τους. Το επιχείρημα δεν είναι λιγότερο ισχυρό από το αίτημα φορολογικής ελάφρυνσης. Ο πολίτης δεν απολαμβάνει το διαθέσιμο εισόδημά του ανεξάρτητα από την ποιότητα των δημόσιων υπηρεσιών. Μια βελτίωση της δημόσιας υγείας ή των μεταφορών μπορεί να μειώσει ιδιωτικές δαπάνες και να αυξήσει ουσιαστικά το πραγματικό βιοτικό επίπεδο χωρίς να εμφανίζεται ως άμεση χρηματική μεταβίβαση.
Η τρίτη αξίωση αφορά τις δημόσιες επενδύσεις. Σε μια οικονομία με επενδυτικό έλλειμμα, ανεπαρκή δίκτυα, ανάγκες ενεργειακής μετάβασης και χαμηλότερο κεφαλαιακό απόθεμα από τις περισσότερο ανεπτυγμένες ευρωπαϊκές οικονομίες, ένα πρόσθετο ευρώ δημόσιας επένδυσης μπορεί να έχει μεγαλύτερη μακροχρόνια κοινωνική απόδοση από ένα ευρώ άμεσης κατανάλωσης. Η διαφορά βρίσκεται στη χρονική κατανομή του οφέλους. Η φορολογική ελάφρυνση αυξάνει άμεσα το διαθέσιμο εισόδημα. Η επένδυση μπορεί να αυξήσει το μελλοντικό παραγωγικό δυναμικό και, μέσω αυτού, τα εισοδήματα πολλών επόμενων ετών.
Η τέταρτη αξίωση προέρχεται από το δημόσιο χρέος και, κατ’ επέκταση, από τους μελλοντικούς φορολογουμένους. Η μείωση χρέους είναι πολιτικά λιγότερο ορατή, επειδή δεν δημιουργεί άμεσο δικαιούχο. Η οικονομική της αξία, όμως, είναι πραγματική. Περιορίζει μελλοντικές ανάγκες αναχρηματοδότησης, μειώνει την έκθεση του κράτους σε μεταβολές των επιτοκίων, αυξάνει την ικανότητα αντιμετώπισης μιας νέας ύφεσης ή κρίσης και μεταφέρει μικρότερο απόθεμα υποχρεώσεων στις επόμενες γενιές. Η απουσία άμεσου ωφελούμενου δεν σημαίνει απουσία οφέλους.
Υπάρχει και πέμπτη αξίωση, η οποία συχνά παραλείπεται: το δικαίωμα του κράτους να μην χρησιμοποιήσει αμέσως ολόκληρο τον διαθέσιμο χώρο. Η δημιουργία δημοσιονομικού αποθέματος είναι αυτοτελής επιλογή πολιτικής. Οι οικονομίες λειτουργούν υπό αβεβαιότητα. Φυσικές καταστροφές, γεωπολιτικές κρίσεις, ενεργειακές αναταράξεις, χρηματοπιστωτικά προβλήματα ή ύφεση μπορούν να εμφανιστούν χωρίς προειδοποίηση. Ένα κράτος που χρησιμοποιεί κάθε θετική απόκλιση αμέσως μειώνει τη μελλοντική του ικανότητα να απορροφήσει αρνητικές αποκλίσεις. Η δημοσιονομική ανθεκτικότητα έχει αξία ακόμη και όταν δεν χρησιμοποιείται.
Οι πέντε αυτές αξιώσεις αναδεικνύουν ένα κλασικό πρόβλημα «κοινού πόρου». Κάθε κοινωνική ομάδα έχει ισχυρό κίνητρο να θεωρεί ότι η δική της χρήση του πλεονάσματος είναι η πιο εύλογη, επειδή λαμβάνει ολόκληρο το σχετικό όφελος ενώ αντιλαμβάνεται μόνο μέρος του συλλογικού κόστους της μη χρήσης του πόρου αλλού. Ο μισθωτός βλέπει τη φορολογική ελάφρυνση, ο δικαιούχος τη μεταβίβαση, μια περιοχή την υποδομή, ένας κλάδος την επιδότηση. Κανένας μεμονωμένος δικαιούχος δεν υφίσταται άμεσα ολόκληρο το κόστος ευκαιρίας.
Η δημοσιονομική διαδικασία υπάρχει εν μέρει για να επιλύσει ακριβώς αυτό το πρόβλημα. Αν όλες οι επιμέρους αξιώσεις αθροιστούν χωρίς ιεράρχηση, ο πρόσθετος χώρος μπορεί να δεσμευθεί πολλές φορές ταυτόχρονα στη δημόσια συζήτηση. Η επιθυμία για χαμηλότερους φόρους συνυπάρχει με την απαίτηση για περισσότερες δημόσιες υπηρεσίες, μεγαλύτερες κοινωνικές ενισχύσεις, αυξημένες επενδύσεις και μικρότερο χρέος. Καθεμία είναι αυτοτελώς λογική. Συλλογικά όμως δεν είναι δυνατόν να ικανοποιηθούν όλες στο ίδιο μέγεθος.
Η ουσία της δημοσιονομικής πολιτικής είναι συνεπώς η ιεράρχηση, όχι η αναγνώριση αφηρημένου «δικαιώματος» πάνω στο πλεόνασμα. Η ιεράρχηση αυτή δεν μπορεί να γίνει με έναν μόνιμο κανόνα. Υπάρχουν περίοδοι κατά τις οποίες η μείωση ενός ιδιαίτερα στρεβλωτικού φόρου μπορεί να έχει υψηλή οικονομική απόδοση. Άλλες στις οποίες η ανάγκη δημόσιας επένδυσης είναι επείγουσα. Σε συνθήκες ύφεσης, η στήριξη της ζήτησης μπορεί να είναι προτιμότερη από την ταχεία μείωση χρέους. Σε περιβάλλον υπερβάλλουσας ζήτησης και πληθωρισμού, η ίδια πολιτική μπορεί να επιδεινώσει το πρόβλημα.
Αυτό εισάγει τη μακροοικονομική συγκυρία ως ανεξάρτητο κριτήριο. Ένα ευρώ δημοσιονομικού χώρου δεν έχει την ίδια οικονομική αξία σε κάθε φάση του κύκλου. Σε ύφεση, η συγκράτηση μιας υπεραπόδοσης μπορεί να στερήσει από την οικονομία αναγκαία στήριξη. Σε περίοδο έντονης ανάπτυξης και πληθωριστικών πιέσεων, η πλήρης διοχέτευσή της στην κατανάλωση μπορεί να αυξήσει τη ζήτηση χωρίς αντίστοιχη αύξηση παραγωγής. Η κατάλληλη δημοσιονομική επιλογή εξαρτάται επομένως όχι μόνο από τη διανομή, αλλά και από τη σταθεροποιητική λειτουργία του προϋπολογισμού.
Ανάλογη προσοχή απαιτεί η ποιότητα της υπεραπόδοσης εσόδων. Αν αυτή προέρχεται από αποτελεσματικότερη καταπολέμηση της φοροδιαφυγής, μπορεί να δημιουργείται διαρθρωτικός χώρος που δεν προϋποθέτει αύξηση των ονομαστικών συντελεστών. Αυτό δημιουργεί εύλογο επιχείρημα ότι μέρος του «μερίσματος συμμόρφωσης» μπορεί να χρησιμοποιηθεί για τη μείωση των επιβαρύνσεων των συνεπών φορολογουμένων. Η λογική έχει και δυναμική διάσταση: όταν η κοινωνία βλέπει ότι η διεύρυνση της φορολογικής βάσης οδηγεί σε χαμηλότερη επιβάρυνση των συνεπών, ενισχύεται η νομιμοποίηση της φορολογικής συμμόρφωσης.
Αλλά ούτε εδώ μπορεί να υπάρχει αυτοματισμός. Αν το κράτος έχει συστηματικά υποχρηματοδοτούμενες λειτουργίες, η κοινωνική απόδοση της καλύτερης φορολογικής συμμόρφωσης μπορεί να είναι υψηλότερη όταν μετατρέπεται σε καλύτερες δημόσιες υπηρεσίες. Το κριτήριο δεν πρέπει επομένως να είναι η συμβολική «επιστροφή» των εσόδων, αλλά η οριακή κοινωνική απόδοση κάθε εναλλακτικής χρήσης.
Η έννοια της οριακής κοινωνικής απόδοσης επιτρέπει να υπερβούμε το απλοϊκό δίλημμα «κράτος ή φορολογούμενος». Αν η τελευταία μονάδα δημόσιας δαπάνης χρηματοδοτεί μια χαμηλής χρησιμότητας δραστηριότητα, μια φορολογική μείωση μπορεί να δημιουργεί σαφώς μεγαλύτερο συνολικό όφελος. Αν όμως η τελευταία μονάδα χρηματοδοτεί μια κρίσιμη υποδομή, μια μεγάλη έλλειψη υγειονομικού προσωπικού ή μια επένδυση που αίρει σημαντικό περιορισμό της παραγωγής, η δημόσια χρήση μπορεί να υπερέχει. Δεν υπάρχει ιδεολογικά προκαθορισμένη απάντηση. Υπάρχει ανάγκη σύγκρισης των πραγματικών εναλλακτικών.
Το ίδιο ισχύει για την κοινωνική δικαιοσύνη. Η φράση «επιστροφή του πλεονάσματος στην κοινωνία» αποκρύπτει ότι η κοινωνία δεν είναι ομοιογενές οικονομικό υποκείμενο. Μια μείωση του φόρου εισοδήματος μπορεί να μην ωφελεί καθόλου κάποιον με εισόδημα κάτω από το αφορολόγητο. Μια μείωση έμμεσου φόρου έχει διαφορετική κατανομή. Μια στοχευμένη εισοδηματική ενίσχυση ωφελεί συγκεκριμένη ομάδα. Μια επένδυση σε μεταφορές δημιουργεί γεωγραφικά διαφοροποιημένες αποδόσεις. Κάθε επιλογή παράγει νικητές, μικρότερους ωφελούμενους και ομάδες που δεν λαμβάνουν άμεσο όφελος.
Η δημόσια συζήτηση θα ήταν ακριβέστερη αν αντικαθιστούσε την έννοια της «επιστροφής» με εκείνη της κατανομής. Η πρώτη υποδηλώνει ότι υπάρχει προκαθορισμένος δικαιούχος. Η δεύτερη αναγνωρίζει ότι υπάρχει συλλογικός πόρος πάνω στον οποίο διατυπώνονται διαφορετικές θεμιτές αξιώσεις και ο οποίος πρέπει να κατανεμηθεί με πολιτικά και οικονομικά κριτήρια.
Ιδιαίτερη σημασία έχει η διαγενεακή κατανομή. Μια εφάπαξ παροχή αυξάνει κυρίως τη σημερινή κατανάλωση. Μια μείωση χρέους μειώνει κυρίως μελλοντικές υποχρεώσεις. Μια παραγωγική δημόσια επένδυση μπορεί να μειώσει τη σημερινή δυνατότητα κατανάλωσης αλλά να αυξήσει την οικονομική δυνατότητα των επόμενων δεκαετιών. Με αυτή την έννοια, ο προϋπολογισμός δεν κατανέμει πόρους μόνο ανάμεσα σε κοινωνικές ομάδες. Τους κατανέμει και ανάμεσα στον παρόντα και στον μελλοντικό χρόνο.
Η διαγενεακή δικαιοσύνη δεν μπορεί όμως να ταυτιστεί αποκλειστικά με τη μείωση του δημόσιου χρέους. Μια χώρα μπορεί να παραδώσει στις επόμενες γενιές χαμηλότερο χρέος αλλά ταυτόχρονα απαξιωμένες υποδομές, ανεπαρκές εκπαιδευτικό κεφάλαιο, προβληματικά δίκτυα ενέργειας και μεγάλο περιβαλλοντικό κόστος. Οι μελλοντικές γενιές κληρονομούν ολόκληρο τον δημόσιο ισολογισμό: όχι μόνο τις υποχρεώσεις αλλά και τα περιουσιακά στοιχεία, τις υποδομές, το ανθρώπινο κεφάλαιο και την παραγωγική ικανότητα.
Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η συζήτηση «μείωση χρέους ή δημόσια επένδυση» δεν μπορεί να απαντηθεί αποκλειστικά από το ύψος του λόγου χρέους προς ΑΕΠ. Αν μια δημόσια επένδυση έχει υψηλότερη κοινωνική και οικονομική απόδοση από το κόστος χρηματοδότησης, η μη πραγματοποίησή της μπορεί να επιβαρύνει περισσότερο το μέλλον από ένα ταχύτερο μονοπάτι απομείωσης του χρέους. Αντίστροφα, μια χαμηλής απόδοσης επένδυση δεν δικαιολογείται απλώς επειδή χαρακτηρίζεται «αναπτυξιακή».
Ένα σοβαρό πλαίσιο διαχείρισης του πρόσθετου δημοσιονομικού χώρου χρειάζεται συνεπώς να αξιολογεί και τον ισολογισμό του κράτους, όχι μόνο τη ροή του ετήσιου προϋπολογισμού. Η μείωση χρέους αυξάνει την καθαρή χρηματοοικονομική θέση. Μια καλή υποδομή αυξάνει το δημόσιο κεφάλαιο. Η ενίσχυση της εκπαίδευσης μπορεί να αυξήσει το ανθρώπινο κεφάλαιο. Μια προσωρινή κατανάλωση εξαντλεί τον πόρο στο παρόν. Οι τέσσερις χρήσεις δεν είναι ισοδύναμες ακόμη κι αν έχουν ακριβώς το ίδιο ετήσιο κόστος.
Υπάρχει και μία ακόμη παράμετρος που συχνά διαφεύγει: η διοικητική ικανότητα. Το γεγονός ότι μια ανάγκη είναι πραγματική δεν σημαίνει ότι το κράτος μπορεί να μετατρέψει άμεσα πρόσθετη χρηματοδότηση σε αντίστοιχο αποτέλεσμα. Αν μια υπηρεσία δεν διαθέτει ώριμα έργα, επαρκές προσωπικό ή σωστές διαδικασίες, μια ξαφνική μεγάλη αύξηση πόρων μπορεί να οδηγήσει σε χαμηλή απορρόφηση ή κακή κατανομή. Επομένως η επιλογή δημόσιας δαπάνης πρέπει να περνά και από ένα κριτήριο ικανότητας εφαρμογής.
Η αντίστροφη αρχή ισχύει για τη φορολογική πολιτική. Μια μείωση φόρου μπορεί να εφαρμοστεί διοικητικά ευκολότερα, αλλά η οικονομική της αποτελεσματικότητα εξαρτάται από το ποιος φόρος μειώνεται. Δεν έχουν όλοι οι φόροι το ίδιο κόστος για την οικονομική δραστηριότητα ούτε την ίδια διανεμητική επίπτωση. Μια γενική απαίτηση «να επιστραφεί το πλεόνασμα μέσω μειώσεων» είναι τόσο ατελής όσο και η αντίθετη θέση ότι κάθε υπεραπόδοση πρέπει να μετατρέπεται σε νέα δημόσια δαπάνη.
Επομένως χρειάζεται μία διαφανής ακολουθία αξιολόγησης. Πρώτα πρέπει να διορθώνεται το ακατέργαστο αποτέλεσμα για χρονικές μετατοπίσεις, έκτακτα έσοδα και λογιστικές διαφορές. Έπειτα να αποτιμάται ποιο τμήμα της υπεραπόδοσης είναι διαρθρωτικό και ποιο κυκλικό ή προσωρινό. Στη συνέχεια να ελέγχεται η συμβατότητα με το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο και οι ήδη αναληφθείσες μόνιμες υποχρεώσεις. Μόνο το υπόλοιπο μπορεί να θεωρηθεί πραγματικός πρόσθετος χώρος πολιτικής.
Στο επόμενο στάδιο πρέπει να εξετάζεται η μακροοικονομική συγκυρία: ύφεση ή υπερβάλλουσα ζήτηση, ανεργία, πληθωρισμός, επενδυτικό κενό και χρηματοδοτικές συνθήκες. Ακολουθεί η σύγκριση εναλλακτικών χρήσεων με βάση την κοινωνική τους απόδοση, τη διανεμητική επίπτωση, τη διάρκεια και τις συνέπειες για τις επόμενες γενιές. Το αποτέλεσμα αυτής της διαδικασίας δεν χρειάζεται να είναι ένας μαθηματικός τύπος. Χρειάζεται όμως να καθιστά την πολιτική επιλογή αιτιολογημένη.
Ένα τέτοιο πλαίσιο θα μπορούσε να ονομαστεί κανόνας διαχείρισης του δημοσιονομικού μερίσματος, υπό μία αυστηρή προϋπόθεση: «μέρισμα» υπάρχει μόνο αφού έχει πιστοποιηθεί ότι πρόκειται για πραγματικό και αξιοποιήσιμο δημοσιονομικό περιθώριο. Ο όρος δεν πρέπει να χρησιμοποιείται για το συνολικό πρωτογενές πλεόνασμα ούτε για μια προσωρινή ταμειακή υπερεκτέλεση.
Δεν θα ήταν χρήσιμο να προβλεφθούν άκαμπτα ποσοστά — για παράδειγμα ένα τρίτο για φοροελαφρύνσεις, ένα τρίτο για επενδύσεις και ένα τρίτο για χρέος. Ένας τέτοιος κανόνας θα αγνοούσε τη συγκυρία και θα μετέτρεπε ένα πρόβλημα πολιτικής κρίσης σε μηχανική κατανομή. Πολύ χρησιμότερη θα ήταν μια υποχρέωση αιτιολόγησης: για κάθε σημαντική χρήση πρόσθετου χώρου να παρουσιάζεται γιατί προτιμήθηκε από τις βασικές εναλλακτικές και ποια είναι η επίπτωσή της σε βάθος τετραετίας.
Αυτό θα βελτίωνε και την ποιότητα της πολιτικής αντιπαράθεσης. Αντί κάθε κοινωνική ή πολιτική δύναμη να διεκδικεί ολόκληρο το «πλεόνασμα» σαν να επρόκειτο για αδιάθετο ποσό, θα ήταν υποχρεωμένη να απαντήσει στο δεύτερο μέρος της πρότασής της: αν οι πόροι χρησιμοποιηθούν εδώ, ποια άλλη χρήση δεν θα πραγματοποιηθεί; Η δημοσιονομική ωριμότητα αρχίζει ακριβώς όταν η πολιτική αναγνωρίζει ότι δεν υπάρχει επιλογή χωρίς εναλλακτικό κόστος.
Η δημοσιονομική σταθερότητα πρέπει ταυτόχρονα να διατηρήσει τη σωστή θέση μέσα σε αυτή την ιεράρχηση. Δεν αποτελεί αυτοσκοπό. Ένα κράτος που συσσωρεύει πόρους ενώ αφήνει παραγωγικές και κοινωνικές ανάγκες ανεκπλήρωτες δεν είναι εξ ορισμού καλύτερα διοικούμενο. Η ποιότητα των δημόσιων οικονομικών κρίνεται από τη δυνατότητα να χρηματοδοτούνται βιώσιμα οι λειτουργίες και οι επενδύσεις που έχουν υψηλή κοινωνική αξία. Η δημοσιονομική σταθερότητα είναι το θεσμικό υπόβαθρο αυτής της δυνατότητας, όχι το τελικό της νόημα. Η θέση αυτή είναι συνεπής με μια αντίληψη που αντιμετωπίζει τη βιωσιμότητα ως προϋπόθεση μακροχρόνιας κοινωνικής πολιτικής, όχι ως δικαιολογία διαρκούς συρρίκνωσής της.
Το ίδιο ισχύει για τη φορολογική επιβάρυνση. Η ύπαρξη σημαντικών δημόσιων αναγκών δεν νομιμοποιεί απεριόριστη φορολογία. Η φορολογία έχει οικονομικό και κοινωνικό κόστος, επηρεάζει κίνητρα εργασίας, επιχειρηματικές αποφάσεις, αποταμίευση και συμμόρφωση. Όταν η δημοσιονομική βάση βελτιώνεται διαρθρωτικά, είναι θεμιτό μέρος του οφέλους να μεταφέρεται σε μείωση ιδιαίτερα στρεβλωτικών επιβαρύνσεων. Η επιλογή όμως πρέπει να προκύπτει από αξιολόγηση και όχι από την ιδιοκτησιακή αντίληψη ότι κάθε πρόσθετο δημόσιο έσοδο αποτελεί «υπερχρέωση» που πρέπει μηχανικά να επιστραφεί.
Σε τελευταία ανάλυση, η ερώτηση «σε ποιον ανήκει το πλεόνασμα;» έχει αξία ακριβώς επειδή η ορθή απάντηση αρνείται την ίδια την ιδιοκτησιακή της λογική. Δεν ανήκει στην εκτελεστική εξουσία που το διαχειρίζεται. Δεν ανήκει σε μια συγκεκριμένη κοινωνική ομάδα. Δεν ανήκει αυτομάτως στον σημερινό φορολογούμενο ούτε μπορεί να θεωρηθεί ότι ανήκει αποκλειστικά στις επόμενες γενιές. Αποτελεί βελτίωση της συλλογικής δημοσιονομικής θέσης και δημιουργεί ένα πρόσθετο, αλλά πάντοτε περιορισμένο, σύνολο δυνατών επιλογών.
Η δημοκρατική πολιτική έχει ακριβώς την αρμοδιότητα να επιλέξει ανάμεσα σε αυτές. Η λογοδοσία της όμως απαιτεί να μην παρουσιάζει την επιλογή ως μονόδρομο ούτε τον πόρο ως δωρεάν χρήμα. Κάθε χρήση έχει δικαιούχους, κόστος ευκαιρίας και χρονική διάσταση. Η δημοσιονομική διανομή είναι ταυτόχρονα κοινωνική πολιτική, αναπτυξιακή πολιτική και απόφαση μεταξύ παρόντος και μέλλοντος.
Γι’ αυτό ο πρόσθετος δημοσιονομικός χώρος πρέπει να αντιμετωπίζεται περισσότερο ως ευκαιρία αναθεώρησης προτεραιοτήτων και λιγότερο ως ευκαιρία διανομής. Το πρώτο ερώτημα δεν είναι «ποιος θα πάρει;». Είναι «ποιο πρόβλημα έχει σήμερα τη μεγαλύτερη κοινωνική και οικονομική αξία να λυθεί;». Μόνο όταν απαντηθεί αυτό μπορεί να επιλεγεί αν η καταλληλότερη μορφή είναι χαμηλότερος φόρος, καλύτερη δημόσια υπηρεσία, στοχευμένη κοινωνική ενίσχυση, παραγωγική επένδυση, δημοσιονομικό απόθεμα ή ταχύτερη απομείωση χρέους.
Πρόσφατα σχόλια