Η περιφερειακή ανισότητα δεν παράγεται μόνο από την άνιση κατανομή εισοδήματος, επενδύσεων, υποδομών ή ανθρώπινου κεφαλαίου. Παράγεται και από την άνιση ικανότητα των τοπικών θεσμών να μετατρέπουν τους ίδιους τυπικά πόρους και τις ίδιες αρμοδιότητες σε πραγματικό δημόσιο αποτέλεσμα. Δύο δήμοι μπορεί να υπάγονται στο ίδιο συνταγματικό και νομοθετικό πλαίσιο, να διαθέτουν τις ίδιες κατηγορίες αρμοδιοτήτων και να έχουν πρόσβαση στα ίδια χρηματοδοτικά εργαλεία, αλλά να παρέχουν στον πολίτη αισθητά διαφορετική ποιότητα διοίκησης. Στον έναν μια τεχνική υπηρεσία μπορεί να ωριμάζει εγκαίρως έργα, να αξιοποιεί χρηματοδοτήσεις, να εκτελεί συμβάσεις και να συντηρεί υποδομές. Στον άλλον η απουσία εξειδικευμένων στελεχών, η αδύναμη οργανωτική μνήμη και η κατακερματισμένη διοικητική υποστήριξη μπορεί να καταστήσουν την ίδια αρμοδιότητα σχεδόν τυπική. Η ανισότητα δεν βρίσκεται τότε στον νόμο. Βρίσκεται στην ικανότητα εφαρμογής του.
Αυτή η απόσταση ανάμεσα στην τυπική αρμοδιότητα και στην πραγματική διοικητική ισχύ είναι κομβική για την κατανόηση της ελληνικής αποκέντρωσης. Η νομοθετική κατανομή αρμοδιοτήτων δημιουργεί ένα ομοιόμορφο θεσμικό περίγραμμα, αλλά το περίγραμμα εφαρμόζεται πάνω σε βαθιά ανομοιογενείς οργανισμούς. Μεγάλοι μητροπολιτικοί δήμοι, νησιωτικοί δήμοι με ισχυρή τουριστική οικονομία, μικροί ορεινοί δήμοι, περιφερειακές πρωτεύουσες και δημογραφικά συρρικνούμενες τοπικές κοινωνίες καλούνται συχνά να ασκήσουν παρεμφερείς λειτουργίες με ριζικά διαφορετικές οικονομικές, ανθρώπινες και τεχνικές δυνατότητες. Η νομική ομοιομορφία δεν παράγει επομένως λειτουργική ισότητα. Σε ορισμένες περιπτώσεις μπορεί να την υπονομεύει, επειδή αντιμετωπίζει ως διοικητικά ισοδύναμους φορείς που στην πραγματικότητα δεν διαθέτουν συγκρίσιμη ικανότητα.
Η διοικητική ικανότητα περιλαμβάνει τη διαθεσιμότητα κρίσιμων ειδικοτήτων, την ποιότητα του υπηρεσιακού συντονισμού, την ύπαρξη αξιόπιστων διαδικασιών, την ικανότητα παραγωγής και χρήσης δεδομένων, τη γνώση των δημοσίων συμβάσεων, τη νομική επάρκεια, την ωρίμανση έργων, τη δυνατότητα προγραμματισμού πέρα από τον ετήσιο προϋπολογισμό, την ψηφιακή ετοιμότητα και, κυρίως, τη θεσμική μνήμη που επιτρέπει σε έναν οργανισμό να μην ξεκινά κάθε φορά από το μηδέν. Η ισχυρή διοίκηση δεν είναι εκείνη που διαθέτει απλώς περισσότερους πόρους. Είναι εκείνη που μπορεί να μετατρέψει τους διαθέσιμους πόρους σε επαναλαμβανόμενη ικανότητα επίλυσης προβλημάτων.
Αυτή η διάσταση εξηγεί γιατί η ίδια χρηματοδοτική ευκαιρία δεν έχει την ίδια αξία για όλους τους δήμους. Ένα ευρωπαϊκό πρόγραμμα μπορεί τυπικά να είναι ανοικτό σε ολόκληρη την αυτοδιοίκηση, αλλά η πραγματική πρόσβαση προϋποθέτει διοικητικό υπόβαθρο: τεχνική μελέτη, ώριμες αδειοδοτήσεις, οικονομική τεκμηρίωση, γνώση των διαδικασιών, ικανότητα ηλεκτρονικής υποβολής, διοικητική παρακολούθηση του έργου και επάρκεια στην εκτέλεση της σύμβασης. Ο δήμος που διαθέτει ήδη αυτά τα στοιχεία εισέρχεται στον ανταγωνισμό με σαφές πλεονέκτημα. Ο δήμος που τα στερείται χρειάζεται εξωτερικούς συμβούλους, μεγαλύτερους χρόνους προετοιμασίας και συχνά δεν προλαβαίνει καν να μετατρέψει την κοινωνική του ανάγκη σε επιλέξιμη πρόταση. Το χρηματοδοτικό σύστημα μπορεί έτσι να εμφανίζεται τυπικά ουδέτερο και στην πράξη να επιβραβεύει τη διοικητική ετοιμότητα.
Εδώ δημιουργείται ένας μηχανισμός σωρευτικής απόκλισης. Ο διοικητικά ισχυρότερος δήμος εξασφαλίζει περισσότερες χρηματοδοτήσεις και περισσότερα έργα. Η εκτέλεση των έργων αυξάνει την εμπειρία του προσωπικού, βελτιώνει τις εσωτερικές διαδικασίες, δημιουργεί πρότυπα, καλλιεργεί δίκτυα συνεργασίας και ενισχύει την ικανότητα του οργανισμού να προετοιμάσει τον επόμενο φάκελο. Η επιτυχία δημιουργεί δηλαδή νέα διοικητική ικανότητα. Στον αντίποδα, ο αδύναμος δήμος που δεν κατορθώνει να ενταχθεί σε προγράμματα δεν αποκτά την εμπειρία που θα του επέτρεπε να είναι ανταγωνιστικότερος στον επόμενο κύκλο. Η αρχική διοικητική ανισότητα μετατρέπεται έτσι σε μηχανισμό αυτοαναπαραγωγής της περιφερειακής ανισότητας.
Η διαδικασία αυτή έχει μεγαλύτερη αναπτυξιακή σημασία από όσο συνήθως αναγνωρίζεται. Η κατασκευή μιας υποδομής, για παράδειγμα, δεν ξεκινά όταν εμφανίζεται ο εργολάβος. Προηγούνται η αναγνώριση της ανάγκης, η χωροθέτηση, η τεχνική μελέτη, η εξασφάλιση γης, η περιβαλλοντική και πολεοδομική αδειοδότηση, η αναζήτηση χρηματοδότησης, η δημοπράτηση και η επίλυση πιθανών διοικητικών ή νομικών εμπλοκών. Μετά την κατασκευή ακολουθούν η λειτουργία και η συντήρηση. Η διοικητική ικανότητα διαπερνά ολόκληρο τον κύκλο της δημόσιας επένδυσης. Ένας δήμος μπορεί επομένως να διαθέτει υψηλές αναπτυξιακές ανάγκες και ταυτόχρονα χαμηλή ικανότητα να τις μετατρέψει σε ώριμα έργα. Το αποτέλεσμα είναι μια ιδιαίτερα προβληματική αντιστροφή: περιοχές που χρειάζονται περισσότερο δημόσια επένδυση μπορεί να είναι οι λιγότερο ικανές να την απορροφήσουν.
Η ίδια λογική επηρεάζει την καθημερινή δημόσια υπηρεσία. Η πολεοδομική λειτουργία, η καθαριότητα, η κοινωνική φροντίδα, η πολιτική προστασία, η διαχείριση δημοτικής περιουσίας ή η συντήρηση σχολικών εγκαταστάσεων δεν εξαρτώνται μόνο από την ύπαρξη μιας αρμοδιότητας και ενός σχετικού κονδυλίου. Εξαρτώνται από το αν υπάρχει υπηρεσία ικανή να σχεδιάσει, να επιβλέψει και να διορθώσει την εφαρμογή. Η έλλειψη μίας μόνο κρίσιμης ειδικότητας μπορεί να περιορίζει ολόκληρη την απόδοση ενός οργανισμού. Ένας δήμος μπορεί να διαθέτει εκατοντάδες υπαλλήλους και ταυτόχρονα να στερείται μηχανικών, ειδικών δημοσίων συμβάσεων, πληροφορικών ή έμπειρων οικονομικών στελεχών. Η διοικητική ικανότητα συχνά λειτουργεί όπως ένας «στενός λαιμός»: η συνολική απόδοση προσδιορίζεται από εκείνο το κρίσιμο σημείο που δεν μπορεί να υποκατασταθεί εύκολα από περισσότερους πόρους αλλού.
Η γεωγραφική θέση επηρεάζει καθοριστικά αυτή την ικανότητα. Η προσέλκυση και διατήρηση εξειδικευμένων στελεχών είναι πολύ ευκολότερη σε μεγάλες πόλεις από ό,τι σε μικρά νησιά, ορεινούς δήμους ή απομακρυσμένες περιοχές. Το ίδιο μισθολογικό καθεστώς δεν έχει την ίδια πραγματική αξία όταν διαφέρει δραστικά το κόστος στέγασης, η πρόσβαση σε υπηρεσίες, οι δυνατότητες επαγγελματικής εξέλιξης και οι συνθήκες οικογενειακής εγκατάστασης. Η κενή οργανική θέση ενός μηχανικού σε μικρό νησιωτικό δήμο δεν αποτελεί απλή υπηρεσιακή δυσλειτουργία. Μπορεί να μετατραπεί σε περιορισμό της αναπτυξιακής δυνατότητας ολόκληρης της περιοχής.
Η δημογραφική συρρίκνωση επιδεινώνει το πρόβλημα. Μικρότερος και γηράσκων πληθυσμός σημαίνει συχνά ασθενέστερη φορολογική βάση, περιορισμένη τοπική αγορά εργασίας και δυσκολότερη προσέλκυση εξειδικευμένου προσωπικού. Ταυτόχρονα όμως οι ανάγκες δεν μειώνονται αναλογικά. Ένας μικρός νησιωτικός δήμος εξακολουθεί να χρειάζεται ασφαλές δίκτυο ύδρευσης, πολιτική προστασία, τεχνική υπηρεσία, αποκομιδή απορριμμάτων, κοινωνική φροντίδα και διοικητική εξυπηρέτηση, ακόμη αν ο πληθυσμός δεν δικαιολογεί οικονομίες κλίμακας αντίστοιχες ενός μεγάλου αστικού δήμου. Η διοικητική οργάνωση αντιμετωπίζει εδώ ένα δομικό πρόβλημα: ορισμένες λειτουργίες έχουν ελάχιστο αναγκαίο επίπεδο δυναμικότητας που δεν μειώνεται γραμμικά μαζί με τον πληθυσμό.
Η ενιαία κατανομή αρμοδιοτήτων χρειάζεται γι’ αυτό να συμπληρωθεί από διαφοροποιημένη κατανομή διοικητικής υποστήριξης. Η λύση δεν βρίσκεται σε μια διαρκή διχοτόμηση μεταξύ «ικανών» και «ανίκανων» δήμων ούτε σε μια επαναφορά όλων των σύνθετων λειτουργιών στο κεντρικό κράτος. Χρειάζεται θεσμική διαφοροποίηση ανάλογα με την κλίμακα και την πραγματική δυνατότητα άσκησης της αρμοδιότητας. Ένας μεγάλος δήμος μπορεί να διαθέτει πλήρη τεχνική, νομική και οικονομική υπηρεσία. Ένας μικρός δήμος μπορεί να χρειάζεται κοινή τεχνική υπηρεσία με γειτονικούς ΟΤΑ, διαδημοτικό οργανισμό ή περιφερειακή δομή που παρέχει εξειδικευμένη υποστήριξη χωρίς να αφαιρεί από την αιρετή διοίκηση τη δυνατότητα να αποφασίζει τις τοπικές προτεραιότητες.
Αυτό οδηγεί σε μια περισσότερο ώριμη αντίληψη της αποκέντρωσης. Η πραγματική αυτονομία δεν απαιτεί οργανωτική αυτάρκεια κάθε δήμου. Ένας μικρός δήμος δεν χρειάζεται να διαθέτει αυτόνομα κάθε ειδικότητα για να θεωρείται αυτοδιοικούμενος. Χρειάζεται εγγυημένη πρόσβαση στη διοικητική ικανότητα που απαιτείται ώστε οι πολιτικές του αποφάσεις να μπορούν να εφαρμοστούν. Η κοινή τεχνική υπηρεσία ή η περιφερειακή μονάδα υποστήριξης δεν περιορίζει κατ’ ανάγκη την αυτονομία, αν ο δήμος διατηρεί την πολιτική επιλογή και η εξωτερική δομή παρέχει τα τεχνικά μέσα υλοποίησης. Το κρίσιμο είναι να μη μετατρέπεται η τεχνική εξάρτηση σε πολιτική υποκατάσταση.
Η διαδημοτική συνεργασία μπορεί να αποτελέσει έναν από τους πιο αποτελεσματικούς μηχανισμούς εξισορρόπησης. Εξειδικευμένες υπηρεσίες δημοσίων συμβάσεων, πολεοδομικός σχεδιασμός, πληροφοριακά συστήματα, διαχείριση αποβλήτων ή τεχνική ωρίμανση έργων μπορούν να οργανωθούν σε μεγαλύτερη κλίμακα χωρίς να απαιτείται νέα εδαφική συγχώνευση. Η συνεργασία αυτή θα πρέπει όμως να είναι μόνιμη, θεσμικά προβλέψιμη και επαρκώς στελεχωμένη. Η σημερινή πρακτική της περιστασιακής «διοικητικής βοήθειας» από ισχυρότερο προς ασθενέστερο φορέα αντιμετωπίζει το σύμπτωμα αλλά δεν δημιουργεί διαρκή ικανότητα.
Ανάλογη μεταβολή χρειάζεται στην κεντρική τεχνική βοήθεια. Η υποστήριξη δεν πρέπει να ενεργοποιείται μόνο όταν ένας δήμος έχει ήδη αποτύχει να ασκήσει μια αρμοδιότητα. Χρειάζεται σύστημα έγκαιρης ανίχνευσης ελλειμμάτων ικανότητας και αυτόματης ενίσχυσης. Η κεντρική διοίκηση μπορεί να παρέχει πρότυπα τεύχη, κοινές ψηφιακές εφαρμογές, βάσεις δεδομένων, νομικές οδηγίες, τεχνικά υποδείγματα, οργανωμένη επιμόρφωση και εξειδικευμένες κινητές ομάδες. Ο στόχος δεν είναι να εκτελεί η Αθήνα το έργο του δήμου, αλλά να μειώνει το διοικητικό κόστος που κάθε μικρός φορέας σήμερα επαναλαμβάνει μόνος του.
Η ψηφιοποίηση μπορεί να συμβάλει σημαντικά, χωρίς όμως να λειτουργεί ως υποκατάστατο διοίκησης. Ένα ενιαίο πληροφοριακό σύστημα δημοσίων συμβάσεων, γεωχωρικών δεδομένων, τεχνικών έργων ή κοινωνικών υπηρεσιών μπορεί να μειώσει τις απαιτήσεις τοπικής εξειδίκευσης και να τυποποιήσει διαδικασίες. Δεν μπορεί όμως να αντικαταστήσει τον μηχανικό που αξιολογεί μια υποδομή, τον νομικό που διαχειρίζεται μια σύνθετη διαφορά ή τον κοινωνικό λειτουργό που γνωρίζει την τοπική πραγματικότητα. Η ψηφιακή διοίκηση αυξάνει την απόδοση υπάρχουσας ικανότητας· δεν δημιουργεί αυτομάτως ικανότητα εκεί όπου λείπει ο θεσμικός και ανθρώπινος πυρήνας.
Ιδιαίτερη προσοχή απαιτεί και η χρήση εξωτερικών συμβούλων. Σε έναν αδύναμο δήμο είναι συχνά αναγκαίοι για την προετοιμασία τεχνικών μελετών, τη διαχείριση εξειδικευμένων χρηματοδοτήσεων ή τη σύνταξη σύνθετων φακέλων. Η συνεχής εξάρτηση όμως μπορεί να δημιουργήσει ένα παράδοξο: ο δήμος αποκτά πρόσβαση στην τεχνογνωσία χωρίς να την αποκτά ο ίδιος. Κάθε νέα προκήρυξη απαιτεί νέα ανάθεση, κάθε αλλαγή συμβούλου διακόπτει τη συνέχεια και η γνώση παραμένει εξωτερική. Η τεχνική βοήθεια πρέπει επομένως να σχεδιάζεται με ρητό στόχο μεταφοράς γνώσης προς τη μόνιμη διοίκηση.
Η διοικητική ικανότητα χρειάζεται επίσης να μετράται. Η απορρόφηση κονδυλίων από μόνη της είναι ανεπαρκής δείκτης, διότι ένας δήμος μπορεί να δαπανά αποτελεσματικά χωρίς να παράγει αντίστοιχο κοινωνικό αποτέλεσμα ή, αντίστροφα, να υλοποιεί δύσκολες παρεμβάσεις που δεν αποτυπώνονται σε μεγάλους προϋπολογισμούς. Ένα περισσότερο ώριμο σύστημα αξιολόγησης θα μπορούσε να εξετάζει χρόνους διοικητικής διεκπεραίωσης, ποσοστά κενών κρίσιμων ειδικοτήτων, ακυρώσεις διαγωνισμών, ωριμότητα έργων, ποιότητα οικονομικής διαχείρισης, ψηφιακή λειτουργικότητα, δυνατότητα αξιοποίησης δεδομένων, αποτελεσματικότητα κοινωνικών υπηρεσιών και ικανότητα συντήρησης υποδομών μετά την ολοκλήρωση της χρηματοδότησης.
Η αξιολόγηση αυτή πρέπει να έχει αναπτυξιακό και όχι τιμωρητικό χαρακτήρα. Ένας δήμος με χαμηλή διοικητική ικανότητα δεν χρειάζεται λιγότερους πόρους επειδή «απέτυχε». Συχνά χρειάζεται ακριβώς το αντίθετο: μεγαλύτερη προκαταρκτική τεχνική βοήθεια, περισσότερο εξειδικευμένο προσωπικό και απλούστερους μηχανισμούς πρόσβασης στη χρηματοδότηση. Αν οι πιο αδύναμοι φορείς αποκλείονται επειδή δεν μπορούν να ανταποκριθούν σε ιδιαίτερα σύνθετες διαδικασίες, η κρατική πολιτική μετατρέπει την αδυναμία που υποτίθεται ότι θέλει να θεραπεύσει σε κριτήριο νέου αποκλεισμού.
Αυτό είναι κρίσιμο για την περιφερειακή πολιτική. Η κλασική λογική της αναδιανομής επικεντρώνεται κυρίως στο πόσα χρήματα κατευθύνονται σε κάθε περιοχή. Η διοικητική ανισότητα δείχνει ότι εξίσου σημαντικό είναι ποιος μπορεί να τα μετατρέψει σε αποτέλεσμα. Η μεταφορά δέκα εκατομμυρίων ευρώ προς έναν διοικητικά ώριμο δήμο και προς έναν δήμο χωρίς τεχνική υπηρεσία δεν αποτελεί στην πράξη ισοδύναμη αναπτυξιακή παρέμβαση. Η χρηματοδοτική ισότητα χωρίς διοικητική εξισορρόπηση μπορεί να αφήνει ανέπαφη ή ακόμη και να διευρύνει την πραγματική ανισότητα.
Η σχέση αυτή επεκτείνεται στην τοπική οικονομική ανάπτυξη. Μια επιχείρηση που εξετάζει επένδυση δεν αξιολογεί μόνο φορολογικό κόστος, μισθούς και γεωγραφική θέση. Αξιολογεί χρόνους αδειοδότησης, σαφήνεια χρήσεων γης, πρόσβαση σε υποδομές, ταχύτητα διοικητικής συνεννόησης και προβλεψιμότητα της τοπικής δημόσιας διοίκησης. Η διοικητική ικανότητα μετατρέπεται έτσι σε τοπικό παραγωγικό συντελεστή. Ένας δήμος που λειτουργεί αποτελεσματικά μπορεί να αυξάνει την αξία των ίδιων υποδομών και της ίδιας γεωγραφικής θέσης. Ένας διοικητικά αδύναμος δήμος μπορεί να ακυρώνει μέρος των πλεονεκτημάτων του μέσω καθυστερήσεων και αβεβαιότητας.
Η ίδια σχέση εξηγεί γιατί η ύπαρξη ενός πανεπιστημίου, μιας βιομηχανικής ζώνης ή ενός μεγάλου συγκοινωνιακού έργου δεν δημιουργεί αυτόματα περιφερειακή ανάπτυξη. Χρειάζεται τοπικός θεσμικός φορέας ικανός να συνδέσει τα διαφορετικά στοιχεία: πολεοδομικό σχεδιασμό, μεταφορές, επιχειρηματικές υποδομές, κοινωνικές υπηρεσίες, κατάρτιση και δημόσιες επενδύσεις. Η διοίκηση δεν είναι ουδέτερος μηχανισμός που εμφανίζεται μετά την ανάπτυξη. Αποτελεί μέρος της ίδιας της παραγωγικής υποδομής της περιοχής.
Η διαφορά δύο δήμων με ίδιες αρμοδιότητες μετατρέπεται επομένως σε διαφορά ποιότητας πολιτειότητας. Ο πολίτης του διοικητικά ισχυρού δήμου έχει ταχύτερη πρόσβαση σε υπηρεσίες, περισσότερες πιθανότητες να επωφεληθεί από νέες υποδομές και αποτελεσματικότερη αντιμετώπιση τοπικών προβλημάτων. Ο πολίτης του ασθενέστερου δήμου μπορεί να διαθέτει τα ίδια τυπικά δικαιώματα αλλά να τα ασκεί δυσκολότερα. Η αποκέντρωση τότε δημιουργεί μια λεπτή συνταγματική ένταση: επιτρέπει θεμιτές τοπικές διαφοροποιήσεις πολιτικής, αλλά δεν πρέπει να οδηγεί σε τέτοια άνιση διοικητική ικανότητα ώστε το πραγματικό επίπεδο βασικής δημόσιας προστασίας να εξαρτάται υπερβολικά από τον τόπο κατοικίας.
Η ισότητα δεν απαιτεί ομοιομορφία. Ένας νησιωτικός δήμος δικαιολογείται να έχει διαφορετικές προτεραιότητες από έναν μητροπολιτικό δήμο. Δεν δικαιολογείται όμως να μην μπορεί να εκπληρώσει βασικές λειτουργίες επειδή η κλίμακά του δεν του επιτρέπει να αποκτήσει την ελάχιστη αναγκαία τεχνική ικανότητα. Η εθνική πολιτική πρέπει επομένως να εγγυάται ελάχιστο επίπεδο διοικητικής δυνατότητας, αφήνοντας ταυτόχρονα στους ΟΤΑ τη δημοκρατική ελευθερία να χρησιμοποιούν αυτή τη δυνατότητα σύμφωνα με τις ιδιαίτερες ανάγκες των τοπικών κοινωνιών.
Μια σύγχρονη πολιτική αποκέντρωσης πρέπει συνεπώς να περάσει από την απλή κατανομή αρμοδιοτήτων στην κατανομή ικανότητας. Δεν αρκεί να αποφασίζει ποιο επίπεδο διοίκησης είναι νομικά υπεύθυνο για μια λειτουργία. Πρέπει να εξασφαλίζει ότι το επίπεδο αυτό μπορεί πράγματι να την ασκήσει. Αυτό σημαίνει διαφοροποιημένη στελέχωση, κοινές τεχνικές υπηρεσίες, διαδημοτική συνεργασία, μόνιμη τεχνική υποστήριξη, κοινά ψηφιακά εργαλεία, οργανωμένη μεταφορά τεχνογνωσίας και χρηματοδότηση που λαμβάνει υπόψη όχι μόνο το μέγεθος του πληθυσμού αλλά και το διοικητικό κόστος της γεωγραφίας.
Η πιο ουσιαστική μεταβολή θα ήταν να αντιμετωπιστεί η διοικητική ικανότητα ως δημόσια υποδομή. Όπως το κράτος δεν περιμένει από κάθε μικρό δήμο να κατασκευάσει μόνος του εθνικό οδικό δίκτυο ή ενεργειακή υποδομή, έτσι δεν μπορεί να θεωρεί αυτονόητο ότι κάθε τοπικός οργανισμός θα παράγει αυτόνομα όλη την τεχνική και οργανωτική γνώση που απαιτεί η σύγχρονη διοίκηση. Η γνώση, τα δεδομένα, η διοικητική τεχνολογία και η εξειδίκευση χρειάζονται θεσμούς κοινής χρήσης.
Η περιφερειακή ανισότητα έχει επομένως και θεσμική γεωγραφία. Υπάρχουν περιοχές όπου το κράτος είναι πυκνότερο, ικανότερο και ταχύτερο και περιοχές όπου η ίδια κρατική υπόσχεση φθάνει ασθενέστερη. Η διόρθωση αυτής της διαφοράς δεν απαιτεί επιστροφή στον συγκεντρωτισμό. Απαιτεί αποκέντρωση δεύτερης γενιάς: όχι μόνο μεταφορά αποφάσεων προς το τοπικό επίπεδο, αλλά συστηματική εξίσωση της δυνατότητας άσκησής τους.
Η πραγματική επιτυχία της τοπικής αυτοδιοίκησης μετράται από το αν ο πολίτης συναντά αντίστοιχη ποιότητα δημόσιας διοίκησης ανεξάρτητα από το αν κατοικεί σε μεγάλο αστικό κέντρο, σε μικρό νησί ή σε ορεινή περιφέρεια. Η αυτοδιοίκηση προϋποθέτει διαφοροποίηση των πολιτικών επιλογών. Δεν συνεπάγεται όμως διαφοροποίηση της κρατικής ικανότητας σε βαθμό που η γεωγραφία να καθορίζει την πρακτική αξία των δικαιωμάτων. Εκεί βρίσκεται η ουσιαστική σύνδεση διοικητικής ικανότητας και περιφερειακής ισότητας: το ισχυρό τοπικό κράτος δεν είναι απλώς καλύτερη διοίκηση· είναι προϋπόθεση για να μη μετατρέπεται η διοικητική αποκέντρωση σε νέα μορφή εδαφικής ανισότητας.
Πρόσφατα σχόλια