Η Εθνική Κοινωνική Συμφωνία που θεσμοθετήθηκε με τον ν. 5278/2026 έχει μια ιδιομορφία που υπερβαίνει κατά πολύ τις επιμέρους αλλαγές στις συλλογικές συμβάσεις: γεννήθηκε από τριμερή διαδικασία μεταξύ Πολιτείας και των εθνικών κοινωνικών εταίρων και στη συνέχεια μεταφέρθηκε στο θετικό δίκαιο από τη Βουλή. Η Εθνική Επιτροπή για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου χαρακτήρισε τη διαδικασία αυτή ορθή πρακτική εφαρμογής της ευρωπαϊκής απαίτησης για προώθηση των συλλογικών διαπραγματεύσεων, ενώ η κυβέρνηση την παρουσίασε ως συμφωνία εύρους που δεν είχε προηγούμενο στη σχέση κράτους, εργοδοτικών οργανώσεων και εκπροσώπων των εργαζομένων. Η θεσμική της σημασία όμως θα κριθεί σε ένα δυσκολότερο επίπεδο: αν η τριμερής συναίνεση του 2025–2026 θα οδηγήσει σε αυτοδύναμη συλλογική διαπραγμάτευση μεταξύ των κοινωνικών εταίρων ή αν ο κοινωνικός διάλογος θα παραμείνει διαδικασία που υπάρχει κυρίως επειδή το κράτος τον συγκαλεί, τον οργανώνει και τελικά νομοθετεί το αποτέλεσμά του.
Η διάκριση αφορά την ίδια την έννοια της συλλογικής αυτονομίας. Το άρθρο 22 παρ. 2 του Συντάγματος δεν περιορίζεται να αναγνωρίσει ότι εργαζόμενοι και εργοδότες μπορούν να εκφράζουν γνώμη πριν από τη νομοθέτηση. Αναφέρεται σε συλλογικές συμβάσεις που συνάπτονται με ελεύθερες διαπραγματεύσεις. Η συλλογική αυτονομία σημαίνει ότι οργανώσεις που διαθέτουν κοινωνική αντιπροσωπευτικότητα αποκτούν από την έννομη τάξη εξουσία να παράγουν κανονιστικούς όρους εργασίας χωρίς να χρειάζεται το κράτος να αποφασίσει το περιεχόμενό τους. Πρόκειται για ιδιαίτερη μορφή ιδιωτικής κανονιστικής εξουσίας με κοινωνική βάση: ο νομοθέτης δημιουργεί και προστατεύει το πλαίσιο, αλλά οι ίδιοι οι κοινωνικοί φορείς γεμίζουν το κανονιστικό περιεχόμενο μέσα από σύγκρουση, διαπραγμάτευση και συμφωνία.
. Η μνημονιακή περίοδος μετέβαλε τους θεσμούς που καθόριζαν ποιος είχε εξουσία να ρυθμίζει τις αμοιβές. Η νομοθετική υπεροχή επιχειρησιακών συμβάσεων, η αναστολή της ευνοϊκότερης ρύθμισης, ο περιορισμός της επέκτασης κλαδικών συμβάσεων, η μεταβολή της μετενέργειας και η μεταφορά του εθνικού κατώτατου μισθού από την Εθνική Γενική Συλλογική Σύμβαση στον κρατικό μηχανισμό συγκρότησαν ένα σύστημα στο οποίο η Πολιτεία απέκτησε πολύ μεγαλύτερο ρόλο στη μισθολογική ρύθμιση ενώ οι κεντρικές συλλογικές οργανώσεις έχασαν σημαντικό μέρος της προηγούμενης κανονιστικής τους ισχύος.
Η θεσμική συνέπεια ήταν βαθύτερη από την προσωρινή υποχώρηση του αριθμού των συμβάσεων. Όταν ένας θεσμός δεν χρησιμοποιείται επί μακρό διάστημα, δεν παραμένει απλώς σε αδράνεια περιμένοντας να επανενεργοποιηθεί με μια νομοθετική αλλαγή. Χάνει οργανωτικές ικανότητες. Οι εργοδοτικές ενώσεις έχουν μικρότερο κίνητρο να αναπτύσσουν μηχανισμούς συλλογικής εκπροσώπησης όταν η μισθολογική ρύθμιση μπορεί να πραγματοποιείται σε επίπεδο μεμονωμένης επιχείρησης. Τα συνδικάτα χάνουν μέλη και διαπραγματευτική τεχνογνωσία όταν δεν μπορούν να παράγουν συλλογικά αποτελέσματα ορατά στους εργαζομένους. Νεότερες επιχειρήσεις και εργαζόμενοι εισέρχονται στην αγορά χωρίς βιωματική σχέση με κλαδική συλλογική σύμβαση. Η ατομική διαπραγμάτευση παύει να αποτελεί εξαίρεση γύρω από έναν ισχυρό συλλογικό κορμό και γίνεται συνηθισμένη μορφή καθορισμού των όρων απασχόλησης.
Γι’ αυτό η ανάκτηση συλλογικής αυτονομίας είναι πρωτίστως πρόβλημα θεσμικής ικανότητας και όχι μόνο αλλαγής του νόμου. Η ίδια η Οδηγία 2022/2041 αναγνωρίζει αυτή τη διάσταση. Δεν ζητεί από τα κράτη απλώς να αφαιρέσουν νομικά εμπόδια. Τα υποχρεώνει να προωθούν την οικοδόμηση και ενίσχυση της ικανότητας εργατικών και εργοδοτικών οργανώσεων να διαπραγματεύονται μισθούς, ιδίως σε κλαδικό και διακλαδικό επίπεδο, να δημιουργούν συνθήκες ουσιαστικών και ενημερωμένων διαπραγματεύσεων επί ίσοις όροις και να προστατεύουν τις οργανώσεις από παρεμβάσεις στην ίδρυση και λειτουργία τους. Η ευρωπαϊκή έννοια της συλλογικής αυτονομίας δεν είναι επομένως απλή κρατική αποχή. Απαιτεί περιβάλλον στο οποίο οι δύο πλευρές μπορούν πράγματι να ασκήσουν την αυτονομία που τυπικά διαθέτουν.
Η ελληνική πραγματικότητα δείχνει πόσο απαιτητική είναι αυτή η προϋπόθεση. Η Eurofound εξακολουθεί να περιγράφει τον κοινωνικό διάλογο στην Ελλάδα ως αδύναμο, ενώ η συλλογική κάλυψη βρίσκεται σαφώς χαμηλότερα από τις ευρωπαϊκές οικονομίες με ισχυρή κλαδική διαπραγμάτευση. Η πρώτη έκθεση της Επιτροπής του 2026 τοποθετεί την Ελλάδα μεταξύ των χωρών με τις χαμηλότερες διαθέσιμες τιμές κάλυψης, αν και χρησιμοποιεί παλαιότερα δεδομένα επειδή η χώρα δεν υπέβαλε νεότερη εθνική τιμή. Αυτό σημαίνει ότι η αποκατάσταση του θεσμού δεν μπορεί να μετρηθεί από το αν πραγματοποιούνται συναντήσεις κοινωνικού διαλόγου στην Αθήνα. Πρέπει να μετρηθεί από το αν δημιουργούνται ξανά πραγματικές συλλογικές σχέσεις σε κλάδους όπου σήμερα οι όροι εργασίας καθορίζονται κυρίως με ατομικές συμβάσεις.
Το Σχέδιο Δράσης 2026–2030 για την προώθηση των συλλογικών διαπραγματεύσεων αποτελεί την πρώτη οργανωμένη απάντηση σε αυτό το έλλειμμα. Καταρτίστηκε τον Δεκέμβριο του 2025 σε εφαρμογή του ν. 5163/2024 και της ευρωπαϊκής Οδηγίας. Η ευρωπαϊκή υποχρέωση ενεργοποιείται επειδή η κάλυψη βρίσκεται κάτω από το όριο του 80%, αλλά το 80% δεν αποτελεί δεσμευτική αριθμητική εντολή που πρέπει να επιτευχθεί σε συγκεκριμένη ημερομηνία. Είναι δείκτης που επιβάλλει τη δημιουργία ευνοϊκού πλαισίου και σχεδίου σταδιακής αύξησης της κάλυψης, με πλήρη σεβασμό στην αυτονομία των κοινωνικών εταίρων. Η διάκριση έχει σημασία: το κράτος πρέπει να δημιουργήσει το έδαφος για περισσότερες συμφωνίες, δεν μπορεί όμως να «παράγει» συλλογικές συμβάσεις με διοικητική εντολή χωρίς να αναιρέσει την ίδια την έννοια της ελεύθερης διαπραγμάτευσης.
Ο ν. 5278/2026 επιχειρεί να διορθώσει ορισμένους από τους μηχανισμούς που καθιστούσαν τη διαπραγμάτευση λιγότερο ελκυστική. Η μείωση του απαιτούμενου ποσοστού κάλυψης από 50% σε 40% για την επέκταση μιας συλλογικής σύμβασης αυξάνει την πιθανότητα μια συμφωνία να αποκτήσει γενικότερο κλαδικό αποτέλεσμα. Η πλήρης μετενέργεια των κανονιστικών όρων μετά την πάροδο του τριμήνου μειώνει την ασυμμετρία που προκαλούσε η προοπτική αυτόματης υποχώρησης των εργασιακών όρων αν δεν συναφθεί νέα σύμβαση. Οι μεταβολές στη μεσολάβηση και στη διαιτησία επιχειρούν να οργανώσουν μηχανισμό επίλυσης όταν η διαπραγμάτευση αδιεξοδεί, χωρίς να καταργούν τον χαρακτήρα της διαιτησίας ως έσχατου και επικουρικού μέσου. Το θεσμικό μήνυμα είναι σαφές: η Πολιτεία προσπαθεί να αυξήσει την πιθανότητα η διαπραγμάτευση να παράγει σταθερό και ευρύτερα εφαρμοζόμενο αποτέλεσμα.
Εδώ όμως εμφανίζεται ένα παράδοξο. Η επιστροφή της συλλογικής αυτονομίας πραγματοποιείται μέσω μιας ιδιαίτερα ενεργού κρατικής παρέμβασης. Το κράτος νομοθετεί τους όρους αντιπροσωπευτικότητας, δημιουργεί μητρώα, καθορίζει διαδικασία επέκτασης, οργανώνει τον ΟΜΕΔ, ρυθμίζει τη μετενέργεια, συγκροτεί το Ανώτατο Συμβούλιο Εργασίας και αποφασίζει τελικά αν μια συλλογική σύμβαση θα κηρυχθεί γενικώς υποχρεωτική. Δεν πρόκειται λοιπόν για επιστροφή σε έναν χώρο όπου το κράτος αποσύρεται και οι κοινωνικοί εταίροι αναλαμβάνουν μόνοι τους. Πρόκειται για περισσότερο λεπτή μετάβαση από το κράτος που καθορίζει το αποτέλεσμα προς το κράτος που οργανώνει τους θεσμικούς όρους μέσα στους οποίους άλλοι καλούνται να καθορίσουν το αποτέλεσμα.
Αυτό το μοντέλο είναι συμβατό με τη συλλογική αυτονομία μόνο εφόσον η κρατική παρέμβαση παραμένει υποστηρικτική και διαδικαστική. Η Πολιτεία μπορεί να εγγυάται την αντιπροσωπευτικότητα, να παρέχει αξιόπιστα οικονομικά δεδομένα, να διευκολύνει την επέκταση, να προστατεύει συνδικαλιστικές ελευθερίες και να προσφέρει ουδέτερη μεσολάβηση. Δεν πρέπει να καθορίζει ποιο μισθολογικό αποτέλεσμα είναι «ορθό» για κάθε κλάδο ή να χρησιμοποιεί την επέκταση μιας σύμβασης ως μέσο επιβράβευσης ή αποθάρρυνσης συγκεκριμένων συμφωνιών. Όσο μεγαλύτερη είναι η δυνατότητα πολιτικής επιλογής της κυβέρνησης πάνω στο τελικό αποτέλεσμα, τόσο περισσότερο ο κοινωνικός διάλογος κινδυνεύει να παραμείνει εξαρτημένος από κρατική πιστοποίηση.
Η διαδικασία επέκτασης του ν. 5278/2026 αποτυπώνει ακριβώς αυτή την ένταση. Η επέκταση δεν είναι αυτόματη. Απαιτεί αίτηση, εξέταση της κάλυψης, τεκμηρίωση επιπτώσεων στην ανταγωνιστικότητα, στην απασχόληση, στις τιμές και στον πληθωρισμό, γνωμοδότηση του Ανωτάτου Συμβουλίου Εργασίας και τελικά υπουργική απόφαση. Η πρόβλεψη έχει εύλογη οικονομική βάση: μια κλαδική συμφωνία που καθίσταται υποχρεωτική και για μη συμβαλλόμενους εργοδότες αποκτά δημόσια επίπτωση και δεν μπορεί να εξετάζεται σαν καθαρά ιδιωτική σύμβαση. Ταυτόχρονα όμως καταδεικνύει ότι η πραγματική συλλογική αυτονομία στο ελληνικό μοντέλο παραμένει συνδεδεμένη με μία μορφή διοικητικής πύλης μέσω της οποίας περνά η γενίκευση του αποτελέσματός της.
Το βαθύτερο πρόβλημα βρίσκεται στην αντιπροσωπευτικότητα. Μια συλλογική σύμβαση έχει αυξημένη κανονιστική νομιμοποίηση όταν πίσω από την εργατική και εργοδοτική οργάνωση υπάρχουν πραγματικά μέλη, συμμετοχή, λογοδοσία και ικανότητα δέσμευσης σημαντικού μέρους του κλάδου. Αν οι οργανώσεις είναι θεσμικά αναγνωρισμένες αλλά κοινωνικά αποδυναμωμένες, ο κοινωνικός διάλογος κινδυνεύει να αποκτήσει κορπορατιστική μορφή: λίγες κεντρικές οργανώσεις συνομιλούν συστηματικά με το κράτος χωρίς η σχέση τους με τη βάση που εκπροσωπούν να είναι αντίστοιχα ισχυρή. Η θεσμική αυτονομία δεν μετριέται συνεπώς από το πόσες αρμοδιότητες απονέμονται στις κορυφαίες οργανώσεις αλλά από το αν αυτές διαθέτουν κοινωνικό βάθος.
Ιδίως από την πλευρά των εργαζομένων, η συλλογική αυτονομία προϋποθέτει δυνατότητα οργάνωσης σε μια αγορά εργασίας που έχει αλλάξει ριζικά. Η εξάπλωση μικρών επιχειρήσεων, υπηρεσιών, προσωρινών και ευέλικτων σχέσεων, τηλεργασίας, πλατφορμών και υψηλής κινητικότητας εργατικού δυναμικού αποδυναμώνει το παραδοσιακό υπόδειγμα συνδικάτου που οργανωνόταν γύρω από μεγάλους σταθερούς χώρους εργασίας. Η επιστροφή κλαδικών συμβάσεων δεν μπορεί να βασιστεί αποκλειστικά στην επαναφορά ρυθμίσεων της δεκαετίας του 1990. Χρειάζεται θεσμική και οργανωτική προσαρμογή σε οικονομία διαφορετικής παραγωγικής σύνθεσης.
Αντίστοιχη πρόκληση υπάρχει από την εργοδοτική πλευρά. Η κλαδική διαπραγμάτευση προϋποθέτει εργοδοτικές οργανώσεις που μπορούν να συνθέσουν συμφέροντα επιχειρήσεων πολύ διαφορετικού μεγέθους και παραγωγικότητας. Μια μεγάλη εξαγωγική επιχείρηση και μια μικρή οικογενειακή μονάδα μπορεί να ανήκουν στον ίδιο κλάδο αλλά να διαθέτουν πολύ διαφορετική δυνατότητα απορρόφησης μισθολογικού κόστους. Η εργοδοτική οργάνωση χρειάζεται επομένως να παράγει συμβιβασμό όχι μόνο απέναντι στην εργατική πλευρά αλλά και στο εσωτερικό της δικής της κοινωνικής βάσης. Η αδυναμία αυτής της εσωτερικής σύνθεσης εξηγεί σε αρκετές περιπτώσεις γιατί οι επιχειρήσεις προτιμούν την ατομική ή επιχειρησιακή ρύθμιση αντί της κλαδικής.
Ο πραγματικός κοινωνικός διάλογος δεν είναι διαδικασία εξάλειψης της σύγκρουσης. Προϋποθέτει ότι υπάρχουν διαφορετικά συμφέροντα και ότι κανένα μέρος δεν μπορεί απλώς να επιβάλει μονομερώς το αποτέλεσμα. Αυτό διαφοροποιεί τη συλλογική διαπραγμάτευση από την κρατική διαβούλευση. Στη διαβούλευση, η κυβέρνηση ακούει τις απόψεις των φορέων και στη συνέχεια αποφασίζει. Στη συλλογική διαπραγμάτευση, οι δύο πλευρές πρέπει οι ίδιες να παράγουν συμφωνία που τις δεσμεύει. Η πρώτη είναι συμμετοχική διοίκηση. Η δεύτερη είναι κοινωνική αυτορρύθμιση. Η αναβίωση του κοινωνικού διαλόγου θα έχει ολοκληρωθεί μόνο όταν η ελληνική αγορά εργασίας μετακινηθεί από την πρώτη στη δεύτερη μορφή σε σημαντικό αριθμό κλάδων.
Η αλλαγή αυτή έχει και δημοκρατική διάσταση. Οι εργασιακές σχέσεις αποτελούν έναν από τους λίγους τομείς στους οποίους η συνταγματική τάξη αναγνωρίζει οργανωμένη συλλογική αυτονομία σε κοινωνικούς φορείς. Εργαζόμενοι και εργοδότες δεν περιμένουν κατ’ ανάγκη από τη Βουλή να καθορίσει κάθε όρο. Μπορούν να δημιουργήσουν οι ίδιοι κανόνες με κανονιστική επίδραση στις εργασιακές σχέσεις. Η αποδυνάμωση αυτής της διαδικασίας συγκεντρώνει περισσότερη εξουσία είτε στο κράτος είτε στον μεμονωμένο εργοδότη. Η ενίσχυσή της παρεμβάλλει ένα ενδιάμεσο επίπεδο συλλογικής κοινωνικής εξουσίας μεταξύ ατόμου και κράτους.
Γι’ αυτό η επιστροφή του κοινωνικού διαλόγου δεν πρέπει να αξιολογηθεί αποκλειστικά με όρους μισθολογικού αποτελέσματος. Μπορεί μια κρατική απόφαση να αυξήσει τον κατώτατο μισθό περισσότερο από μια συγκεκριμένη συλλογική σύμβαση και παρ’ όλα αυτά η συλλογική διαπραγμάτευση να έχει αυτοτελή θεσμική αξία. Δημιουργεί αντιπροσωπευτικές οργανώσεις, αναγκάζει τις πλευρές να ανταλλάσσουν δεδομένα, παράγει κλαδική γνώση, διαμορφώνει μακροχρόνιους μηχανισμούς επίλυσης διαφορών και καθιστά τους εργαζομένους συμμετέχοντες στη διαμόρφωση των όρων εργασίας αντί αποκλειστικά αποδέκτες νομοθετικών αποφάσεων.
Η κρατική μισθολογική ρύθμιση των τελευταίων δεκαπέντε ετών άφησε όμως μια θεσμική κληρονομιά που δεν αντιστρέφεται γρήγορα. Εργαζόμενοι, εργοδότες και κυβέρνηση έχουν συνηθίσει ένα σύστημα στο οποίο η μεγάλη ετήσια μισθολογική απόφαση λαμβάνεται κεντρικά. Η μετάβαση σε πιο αυτόνομο σύστημα απαιτεί μεταβολή προσδοκιών: οι εργατικές οργανώσεις πρέπει να αποδείξουν ότι μπορούν να παράγουν χειροπιαστά αποτελέσματα, οι εργοδοτικές ενώσεις ότι μπορούν να δεσμεύουν πραγματικές επιχειρήσεις και το κράτος ότι είναι διατεθειμένο να αποδέχεται συλλογικά αποτελέσματα ακόμη όταν δεν ταυτίζονται πλήρως με τη δική του προτιμώμενη μισθολογική πολιτική.
Η πραγματική δοκιμασία της Εθνικής Κοινωνικής Συμφωνίας θα έρθει επομένως μετά την ίδια τη Συμφωνία. Αν το 2026–2030 αυξηθεί ουσιαστικά ο αριθμός των ενεργών κλαδικών συμβάσεων, επεκταθεί η κάλυψη, ανανεωθεί η οργανωτική βάση των κοινωνικών εταίρων και αποκτήσει η συλλογική διαπραγμάτευση αυτοτελή δυναμική, η σημερινή περίοδος μπορεί πράγματι να θεωρηθεί θεσμική μετάβαση από το κρατικοκεντρικό μοντέλο της κρίσης σε νέα ισορροπία κοινωνικής αυτορρύθμισης. Αν, αντίθετα, οι σημαντικότερες αποφάσεις για τους μισθούς συνεχίσουν να συγκεντρώνονται στην κυβέρνηση και οι κοινωνικοί εταίροι ενεργοποιούνται κυρίως στο πλαίσιο κρατικά οργανωμένων διαδικασιών, η Ελλάδα θα έχει ενισχύσει τις συλλογικές συμβάσεις χωρίς να έχει αποκαταστήσει πλήρως τη συλλογική αυτονομία.
Η διάκριση είναι θεμελιώδης. Η Πολιτεία μπορεί να δημιουργήσει το δικαίωμα, τις διαδικασίες, την προστασία, τη μετενέργεια, την επέκταση και τους μηχανισμούς επίλυσης διαφορών. Δεν μπορεί να κατασκευάσει από μόνη της ζωντανό κοινωνικό διάλογο. Αυτός υπάρχει μόνο όταν οργανωμένοι εργαζόμενοι και εργοδότες διαθέτουν αρκετή αντιπροσωπευτικότητα, πληροφορία και διαπραγματευτική ισχύ ώστε να συμφωνούν κανόνες χωρίς να χρειάζονται το κράτος ως πραγματικό συντάκτη του αποτελέσματος.
Πρόσφατα σχόλια