Η ευρωπαϊκή αιρεσιμότητα του κράτους δικαίου συνιστά μία από τις σημαντικότερες μεταβολές της σύγχρονης ενωσιακής έννομης τάξης, διότι μεταφέρει το κράτος δικαίου από το επίπεδο της πολιτικής αξίας στο επίπεδο της δημοσιονομικής προϋπόθεσης. Η Ένωση δεν περιορίζεται πλέον να διακηρύσσει ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να σέβονται τη δημοκρατία, τη δικαιοκρατία, την ανεξαρτησία της δικαιοσύνης, τη νομιμότητα, τη διαφάνεια και την αποτελεσματική δικαστική προστασία. Συνδέει πλέον, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, την πρόσβαση σε ευρωπαϊκούς πόρους με τη συμμόρφωση προς βασικές αρχές του κράτους δικαίου. Η μεταβολή είναι κανονιστικά βαθιά: η δικαιοκρατία παύει να εμφανίζεται μόνο ως εσωτερική συνταγματική αρετή του κράτους μέλους και γίνεται όρος δημοσιονομικής εμπιστοσύνης μέσα σε μια Ένωση αλληλεγγύης, μεταβιβάσεων και κοινής χρηματοδότησης.
Ο Κανονισμός 2020/2092, περί γενικού καθεστώτος αιρεσιμότητας για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης, αποτελεί το κεντρικό θεσμικό εργαλείο αυτής της μεταβολής. Δεν θεσπίζει γενικό μηχανισμό τιμωρίας κάθε παραβίασης του κράτους δικαίου. Η λογική του είναι ειδικότερη και ακριβέστερη: επιτρέπει τη λήψη μέτρων όταν παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου σε κράτος μέλος επηρεάζουν ή ενέχουν σοβαρό κίνδυνο να επηρεάσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της κατά τρόπο επαρκώς άμεσο. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή περιγράφει τον μηχανισμό ως πρόσθετο επίπεδο προστασίας του ενωσιακού προϋπολογισμού από το 2021, το οποίο ενεργοποιείται όταν οι παραβιάσεις του κράτους δικαίου έχουν επαρκώς άμεση σχέση με τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση ή τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης.
Η διάκριση αυτή είναι απολύτως κρίσιμη. Η αιρεσιμότητα του κράτους δικαίου δεν είναι γενική πολιτική κύρωση για «κακή θεσμική συμπεριφορά» κράτους μέλους. Είναι δημοσιονομικός μηχανισμός προστασίας ενός κοινού προϋπολογισμού, ο οποίος προϋποθέτει εμπιστοσύνη ότι οι ευρωπαϊκοί πόροι θα διαχειριστούν υπό συνθήκες νομιμότητας, ανεξάρτητου ελέγχου, αποτελεσματικής δικαιοσύνης, διαφάνειας και απουσίας αυθαίρετης διοικητικής ή πολιτικής παρέμβασης. Το κράτος δικαίου γίνεται έτσι λειτουργική προϋπόθεση της δημοσιονομικής ένωσης. Δεν αρκεί ένα κράτος να είναι τυπικά μέλος της Ένωσης και δικαιούχος πόρων. Οφείλει να διαθέτει θεσμικό περιβάλλον ικανό να εγγυηθεί ότι οι πόροι αυτοί δεν θα εκτεθούν σε αυθαιρεσία, διαφθορά, ατιμωρησία, αδιαφάνεια ή δικαστική αδυναμία.
Η θεωρητική σημασία του μηχανισμού έγκειται στο ότι συνδέει δύο πεδία τα οποία παλαιότερα θεωρούνταν σχετικά διακριτά: το πεδίο των αξιών και το πεδίο των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης. Το άρθρο 2 ΣΕΕ κατοχυρώνει το κράτος δικαίου ως θεμελιώδη αξία της Ένωσης, αλλά η πολιτική επιβολή του μέσω του άρθρου 7 ΣΕΕ αποδείχθηκε εξαιρετικά δύσκολη, λόγω υψηλών πολιτικών πλειοψηφιών και διακρατικών ισορροπιών. Ο Κανονισμός 2020/2092 δεν αντικαθιστά το άρθρο 7, αλλά κινείται σε διαφορετική βάση: δεν λέει απλώς ότι το κράτος μέλος αποκλίνει από τις αξίες της Ένωσης, αλλά ότι η απόκλιση αυτή απειλεί τη χρηστή χρήση ενωσιακών πόρων. Έτσι, η δικαιοκρατία αποκτά δημοσιονομική υλικότητα. Η ανεξαρτησία της δικαιοσύνης, η αποτελεσματική δίωξη απάτης, οι δημόσιες συμβάσεις, ο έλεγχος διαφθοράς και η διοικητική λογοδοσία δεν είναι πλέον μόνο ζητήματα εθνικής συνταγματικής ποιότητας. Είναι όροι προστασίας ενός κοινού ευρωπαϊκού αγαθού: του προϋπολογισμού της Ένωσης.
Η νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης επιβεβαίωσε τη συνταγματική βαρύτητα του μηχανισμού. Στις υποθέσεις Ουγγαρία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου και Πολωνία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, το ΔΕΕ απέρριψε τις προσφυγές ακύρωσης κατά του Κανονισμού 2020/2092. Το Δικαστήριο έκρινε, μεταξύ άλλων, ότι ο Κανονισμός στηρίζεται ορθά στο άρθρο 322 παρ. 1 στοιχ. α΄ ΣΛΕΕ, ότι δεν παρακάμπτει τη διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ και ότι συνδέεται με την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης. Η νομολογία αυτή είναι θεμελιώδης, διότι νομιμοποιεί τον μηχανισμό όχι ως πολιτικό όπλο αξιακής πειθαρχίας, αλλά ως εργαλείο δημοσιονομικής προστασίας εντός της ενωσιακής αρμοδιότητας.
Η αιρεσιμότητα μεταβάλλει και την έννοια της αλληλεγγύης στην Ένωση. Η ευρωπαϊκή αλληλεγγύη δεν είναι άνευ όρων μεταφορά πόρων. Είναι σχέση εμπιστοσύνης μεταξύ κρατών και πολιτών. Οι φορολογούμενοι ενός κράτους μέλους, μέσω του ενωσιακού προϋπολογισμού, συμβάλλουν σε πολιτικές συνοχής, ανάκαμψης, αγροτικής ανάπτυξης, υποδομών και μεταρρυθμίσεων άλλων κρατών. Η εμπιστοσύνη ότι οι πόροι αυτοί θα χρησιμοποιηθούν νόμιμα και αποτελεσματικά δεν μπορεί να είναι απλή πολιτική υπόθεση. Χρειάζεται δικαιοκρατικές εγγυήσεις. Αν η δικαιοσύνη δεν είναι ανεξάρτητη, αν οι εισαγγελικές ή ελεγκτικές αρχές δεν λειτουργούν αποτελεσματικά, αν οι δημόσιες συμβάσεις είναι αδιαφανείς, αν η διαφθορά δεν ελέγχεται, τότε η ενωσιακή αλληλεγγύη γίνεται ευάλωτη σε θεσμική κατάχρηση. Η αιρεσιμότητα, υπό αυτή την έννοια, δεν αρνείται την αλληλεγγύη. Τη θωρακίζει.
Ταυτόχρονα, ο μηχανισμός γεννά σοβαρά δογματικά και πολιτικά ερωτήματα. Πρώτον, τίθεται το ζήτημα της αρμοδιότητας: μέχρι ποιο σημείο μπορεί η Ένωση να αξιολογεί την εσωτερική θεσμική οργάνωση κράτους μέλους; Η απάντηση του Κανονισμού είναι ότι δεν πρόκειται για γενική εποπτεία όλων των εθνικών συνταγματικών δομών, αλλά για έλεγχο στο μέτρο που οι παραβιάσεις του κράτους δικαίου επηρεάζουν τον ενωσιακό προϋπολογισμό. Δεύτερον, τίθεται ζήτημα αντικειμενικότητας: ποιος κρίνει πότε υπάρχει παραβίαση και με ποια κριτήρια; Ο μηχανισμός επιχειρεί να απαντήσει μέσω διαδικασίας πρότασης της Επιτροπής, απόφασης του Συμβουλίου, αρχής της αναλογικότητας και αιτιολόγησης των μέτρων. Τρίτον, τίθεται ζήτημα πολιτικοποίησης: υπάρχει κίνδυνος η αιρεσιμότητα να χρησιμοποιηθεί επιλεκτικά ή ως μέσο πίεσης σε πολιτικά ανεπιθύμητες κυβερνήσεις; Ο κίνδυνος αυτός δεν μπορεί να αγνοηθεί. Αντιμετωπίζεται μόνο με αυστηρή νομική τεκμηρίωση, συνεπή εφαρμογή, δικαστικό έλεγχο και αποφυγή μετατροπής του μηχανισμού σε γενικό εργαλείο πολιτικής πειθαρχίας.
Η πιο λεπτή πτυχή της αιρεσιμότητας αφορά τους τελικούς δικαιούχους. Η αναστολή ή μείωση ευρωπαϊκών πόρων μπορεί να πλήξει όχι μόνο την κυβέρνηση που ευθύνεται για δικαιοκρατικές αποκλίσεις, αλλά και πολίτες, επιχειρήσεις, πανεπιστήμια, δήμους, περιφέρειες ή κοινωνικούς φορείς που δεν φέρουν ευθύνη. Για τον λόγο αυτό, ο Κανονισμός και η εφαρμογή του δίνουν έμφαση στην προστασία των τελικών αποδεκτών και δικαιούχων, ώστε τα μέτρα να στοχεύουν στην προστασία του προϋπολογισμού χωρίς να μετακυλίουν αδικαιολόγητα το βάρος στους πολίτες. Η Επιτροπή επισημαίνει ειδικά ότι ο μηχανισμός προβλέπει προστασία των δικαιωμάτων των τελικών δικαιούχων. Αυτό είναι θεσμικά ουσιώδες, διότι η αιρεσιμότητα δεν πρέπει να μετατρέπεται σε συλλογική τιμωρία κοινωνιών για τις πράξεις των κυβερνήσεών τους.
Η αιρεσιμότητα του κράτους δικαίου αποκαλύπτει επίσης έναν νέο τύπο ευρωπαϊκού συνταγματισμού: όχι μόνο συνταγματισμό δικαιωμάτων, αλλά και συνταγματισμό χρηστής διαχείρισης. Η Ένωση δεν διαθέτει πλήρη κρατική μορφή, διαθέτει όμως προϋπολογισμό, μηχανισμούς χρηματοδότησης, κοινές πολιτικές και δικαστική τάξη. Για να λειτουργήσουν αυτά, χρειάζεται όχι μόνο τυπική συμμόρφωση με το ενωσιακό δίκαιο, αλλά και ελάχιστη θεσμική αξιοπιστία των κρατών μελών. Η ανεξαρτησία της δικαιοσύνης, η διαφάνεια, η διοικητική λογοδοσία και η καταπολέμηση της διαφθοράς είναι πλέον όροι της ίδιας της ευρωπαϊκής οικονομικής διακυβέρνησης. Το κράτος δικαίου δεν είναι εξωτερικό στο ευρωπαϊκό δημοσιονομικό σύστημα. Είναι εσωτερική του προϋπόθεση.
Το συμπέρασμα είναι ότι η ευρωπαϊκή αιρεσιμότητα του κράτους δικαίου αποτελεί θεσμικό σημείο καμπής. Μετατρέπει την πρόσβαση σε ευρωπαϊκούς πόρους σε σχέση δικαιοκρατικής ευθύνης. Δεν αρκεί το κράτος μέλος να τηρεί λογιστικά ή τεχνικά τις διαδικασίες απορρόφησης. Οφείλει να διαθέτει θεσμούς ικανούς να εγγυηθούν ότι οι πόροι θα χρησιμοποιηθούν υπό συνθήκες νομιμότητας, ελέγχου, ανεξαρτησίας και λογοδοσίας. Η αιρεσιμότητα δεν πρέπει να κατανοηθεί ως τιμωρητικός μηχανισμός εξωτερικής επιβολής, αλλά ως έκφραση της αμοιβαίας εμπιστοσύνης χωρίς την οποία η Ένωση δεν μπορεί να λειτουργήσει ως κοινότητα δικαίου και αλληλεγγύης. Η μεγάλη πρόκληση είναι να εφαρμοστεί με αυστηρή νομική πειθαρχία, χωρίς επιλεκτικότητα, χωρίς πολιτική εργαλειοποίηση και χωρίς να πλήττει δυσανάλογα τους τελικούς δικαιούχους. Αν αυτό επιτευχθεί, η αιρεσιμότητα μπορεί να λειτουργήσει ως μηχανισμός προστασίας όχι μόνο του ενωσιακού προϋπολογισμού, αλλά και της ίδιας της θεσμικής αξιοπιστίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Πρόσφατα σχόλια