Παραδοσιακά, το κράτος δικαίου θεωρούνταν εσωτερική συνταγματική αρχή κάθε κράτους: ο τρόπος με τον οποίο η εθνική έννομη τάξη περιόριζε την εξουσία, προστάτευε τα δικαιώματα, εγγυόταν την ανεξαρτησία της δικαιοσύνης, διασφάλιζε τη νομιμότητα της διοίκησης και οργάνωνε τη λογοδοσία. Η Ευρωπαϊκή Ένωση, ιδίως στα πρώτα στάδια της ολοκλήρωσης, αντιμετώπιζε το κράτος δικαίου κυρίως ως προϋπόθεση ένταξης και ως κοινή αξία, όχι ως καθημερινό αντικείμενο διαρκούς υπερεθνικής αξιολόγησης. Η μεταγενέστερη εξέλιξη άλλαξε ριζικά αυτή την εικόνα. Το κράτος δικαίου δεν είναι πλέον μόνο εθνική συνταγματική υπόθεση. Είναι ευρωπαϊκό δημόσιο αγαθό.
Η μεταβολή αυτή προκύπτει από τη δομή της ίδιας της Ένωσης. Η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι έννομη τάξη που στηρίζεται στην αμοιβαία εμπιστοσύνη, στην υπεροχή και αποτελεσματικότητα του ενωσιακού δικαίου, στην άμεση εφαρμογή πολλών κανόνων, στη δικαστική συνεργασία, στην εσωτερική αγορά, στην ελεύθερη κυκλοφορία, στην αμοιβαία αναγνώριση αποφάσεων και στη διαχείριση κοινών πόρων. Όλα αυτά προϋποθέτουν ότι κάθε κράτος μέλος διαθέτει λειτουργικό κράτος δικαίου. Αν η δικαιοσύνη ενός κράτους μέλους δεν είναι ανεξάρτητη, αν η διοίκηση δεν είναι ελέγξιμη, αν οι δικαστικές αποφάσεις δεν παράγονται από αμερόληπτα δικαστήρια, τότε το πρόβλημα δεν διαχέεται στο σύνολο της Ένωσης.
Αυτή είναι η θεμελιώδης λογική της ευρωπαϊκοποίησης: η θεσμική παθολογία ενός κράτους μέλους δεν είναι πλέον αποκλειστικά εθνική υπόθεση, διότι μπορεί να θίξει την ενιαία εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου, την προστασία των δικαιωμάτων, τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς, τη δικαστική συνεργασία και την αξιοπιστία του ευρωπαϊκού προϋπολογισμού. Η ανεξαρτησία των εθνικών δικαστηρίων, για παράδειγμα, δεν ενδιαφέρει την Ένωση μόνο ως εσωτερική συνταγματική αρετή. Τα εθνικά δικαστήρια είναι ταυτόχρονα δικαστήρια της Ένωσης, επειδή εφαρμόζουν το ενωσιακό δίκαιο, υποβάλλουν προδικαστικά ερωτήματα και προστατεύουν δικαιώματα που απορρέουν από την ενωσιακή έννομη τάξη. Αν αυτά δεν είναι ανεξάρτητα, η ίδια η ενωσιακή δικαστική αρχιτεκτονική αποδυναμώνεται.
Η ευρωπαϊκοποίηση του κράτους δικαίου στηρίζεται σε πολλαπλά εργαλεία. Υπάρχει το άρθρο 7 ΣΕΕ, το οποίο αφορά σοβαρό και διαρκή κίνδυνο παραβίασης ή σοβαρή και διαρκή παραβίαση των αξιών της Ένωσης. Υπάρχουν οι διαδικασίες επί παραβάσει, μέσω των οποίων η Επιτροπή μπορεί να προσφύγει κατά κράτους μέλους για παραβίαση του ενωσιακού δικαίου. Υπάρχει η νομολογία του ΔΕΕ, ιδίως για την ανεξαρτησία της δικαιοσύνης και την αποτελεσματική δικαστική προστασία. Υπάρχουν οι ετήσιες εκθέσεις της Επιτροπής για το κράτος δικαίου, οι οποίες αξιολογούν εξελίξεις σε όλα τα κράτη μέλη. Υπάρχει ο Κανονισμός 2020/2092 περί αιρεσιμότητας για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης. Η Επιτροπή περιγράφει τον Κανονισμό αυτό ως συμπληρωματικό εργαλείο προστασίας του προϋπολογισμού όταν παραβιάσεις του κράτους δικαίου επηρεάζουν ή κινδυνεύουν να επηρεάσουν τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης.
Η θεσμική αυτή πολυμορφία δείχνει ότι το κράτος δικαίου δεν αντιμετωπίζεται πλέον ως αφηρημένη αξία, αλλά ως πολυεπίπεδο αντικείμενο εποπτείας. Η Ένωση δεν περιορίζεται να ζητά από τα κράτη μέλη να σέβονται γενικά τις αξίες της. Παρακολουθεί, αξιολογεί, δικαστικοποιεί, συνδέει με χρηματοδότηση και απαιτεί συγκεκριμένες θεσμικές εγγυήσεις. Η μετάβαση είναι εντυπωσιακή: από την πολιτική εμπιστοσύνη στην κανονιστική επαλήθευση. Το κράτος δικαίου γίνεται μετρήσιμο, αξιολογήσιμο, συγκρίσιμο και ενίοτε κυρώσιμο. Αυτό ενισχύει την προστασία της δικαιοκρατίας, αλλά δημιουργεί και νέα ερωτήματα για τα όρια της υπερεθνικής αρμοδιότητας.
Η βασική ένσταση απέναντι στην ευρωπαϊκοποίηση είναι ότι μπορεί να θεωρηθεί επέμβαση στην εθνική συνταγματική αυτονομία. Κάθε κράτος μέλος έχει τη δική του θεσμική ιστορία, διοικητική παράδοση, δικαστική οργάνωση και συνταγματική αρχιτεκτονική. Η Ένωση δεν είναι ομοσπονδιακό κράτος με πλήρη αρμοδιότητα να ανασχεδιάζει τα εθνικά πολιτεύματα. Επομένως, η υπερεθνική αξιολόγηση του κράτους δικαίου πρέπει να σέβεται την εθνική συνταγματική ταυτότητα και την αρχή της δοτής αρμοδιότητας. Ωστόσο, η ένσταση αυτή δεν μπορεί να οδηγεί σε πλήρη ασυλία των κρατών μελών. Η εθνική ταυτότητα δεν είναι άδεια αποδόμησης της δικαιοκρατίας. Η θεσμική ποικιλία είναι θεμιτή, αλλά μόνο εντός ενός κοινού ελάχιστου πυρήνα ανεξαρτησίας, νομιμότητας, δικαστικής προστασίας και λογοδοσίας.
Η νομολογία του ΔΕΕ έχει διαδραματίσει καθοριστικό ρόλο σε αυτή τη μεταβολή. Το Δικαστήριο έχει αναδείξει την ανεξαρτησία της δικαιοσύνης και την αποτελεσματική δικαστική προστασία σε θεμέλια της ενωσιακής έννομης τάξης. Παράλληλα, στις αποφάσεις του 2022 επί των προσφυγών Ουγγαρίας και Πολωνίας κατά του Κανονισμού 2020/2092, επιβεβαίωσε ότι το κράτος δικαίου μπορεί να συνδεθεί με την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης, χωρίς ο μηχανισμός αιρεσιμότητας να θεωρείται παράκαμψη του άρθρου 7 ΣΕΕ. Η σημασία της νομολογίας αυτής δεν είναι μόνο τεχνική. Δείχνει ότι το ΔΕΕ αντιλαμβάνεται το κράτος δικαίου ως λειτουργική προϋπόθεση της ίδιας της Ένωσης.
Η ευρωπαϊκοποίηση του κράτους δικαίου μεταβάλλει και τη σχέση εθνικού Συντάγματος και ενωσιακού δικαίου. Το εθνικό Σύνταγμα παραμένει η θεμελιώδης πηγή οργάνωσης του κράτους μέλους. Όμως η λειτουργία του αξιολογείται πλέον μέσα σε έναν ευρύτερο ευρωπαϊκό χώρο. Η ανεξαρτησία των εθνικών δικαστηρίων, η διαφάνεια στη διοίκηση, η καταπολέμηση της διαφθοράς, η ποιότητα των θεσμικών αντιβάρων και η αποτελεσματικότητα των ελεγκτικών μηχανισμών αποκτούν διπλή σημασία: είναι εθνικές συνταγματικές απαιτήσεις και ταυτόχρονα ευρωπαϊκές προϋποθέσεις αμοιβαίας εμπιστοσύνης. Το κράτος δικαίου γίνεται έτσι γέφυρα ανάμεσα στον εθνικό και στον ενωσιακό συνταγματισμό.
Η μεταβολή αυτή έχει ιδιαίτερη σημασία για τα εθνικά δικαστήρια. Ο εθνικός δικαστής δεν είναι πλέον μόνο εφαρμοστής του εθνικού δικαίου. Είναι και δικαστής της Ένωσης. Η ανεξαρτησία του δεν προστατεύεται μόνο από το εθνικό Σύνταγμα, αλλά και από το ενωσιακό δίκαιο, στο μέτρο που η ανεξαρτησία αυτή είναι αναγκαία για την αποτελεσματική δικαστική προστασία των δικαιωμάτων που απορρέουν από το δίκαιο της Ένωσης. Η ευρωπαϊκοποίηση επομένως ενισχύει την προστασία της δικαστικής ανεξαρτησίας, αλλά ταυτόχρονα δημιουργεί ένα σύνθετο σύστημα πολλαπλών εγγυήσεων και πολλαπλών δικαιοδοτικών κέντρων. Η δικαιοκρατία δεν είναι πια αποκλειστικά εσωτερικός διάλογος μεταξύ εθνικού νομοθέτη και εθνικού δικαστή. Είναι ευρωπαϊκός διάλογος μεταξύ εθνικών δικαστηρίων, ΔΕΕ, Επιτροπής, Συμβουλίου και ευρωπαϊκών θεσμών.
Η υπερεθνική αξιολόγηση του κράτους δικαίου έχει, ωστόσο, και κίνδυνο τεχνοκρατικοποίησης. Όταν η δικαιοκρατία μετατρέπεται σε πίνακες δεικτών, εκθέσεις, συστάσεις και μηχανισμούς συμμόρφωσης, υπάρχει κίνδυνος να χαθεί η βαθύτερη πολιτειακή της ουσία. Το κράτος δικαίου δεν είναι απλώς checklist θεσμικών προϋποθέσεων. Είναι σχέση εμπιστοσύνης ανάμεσα στον πολίτη και στην εξουσία. Είναι κουλτούρα περιορισμού της ισχύος, σεβασμού των δικαιωμάτων, αιτιολόγησης, διαφάνειας και δικαστικής ανεξαρτησίας. Η ευρωπαϊκή αξιολόγηση είναι αναγκαία, αλλά δεν πρέπει να μετατρέπει τη δικαιοκρατία σε γραφειοκρατικό αντικείμενο συμμόρφωσης. Πρέπει να συνδέεται με πραγματικές εγγυήσεις και όχι μόνο με θεσμική τυποποίηση.
Η ευρωπαϊκοποίηση δημιουργεί επίσης ζήτημα δημοκρατικής νομιμοποίησης. Ποιος αξιολογεί το κράτος δικαίου; Με ποια κριτήρια; Ποιος ελέγχει τον αξιολογητή; Πώς αποφεύγεται η επιλεκτικότητα; Πώς διασφαλίζεται ότι οι ίδιες αρχές εφαρμόζονται με συνέπεια σε όλα τα κράτη μέλη, ανεξαρτήτως πολιτικού μεγέθους ή συμμαχιών; Αυτά τα ερωτήματα είναι σοβαρά. Η απάντηση δεν μπορεί να είναι η εγκατάλειψη της ευρωπαϊκής εποπτείας, αλλά η ενίσχυση της νομικής της αυστηρότητας. Όσο περισσότερο η Ένωση αξιολογεί το κράτος δικαίου, τόσο περισσότερο πρέπει η ίδια η αξιολόγηση να είναι δικαιοκρατική: διαφανής, αιτιολογημένη, αναλογική, μη επιλεκτική και δικαστικά ελέγξιμη.
Σε μια έννομη τάξη αμοιβαίας εμπιστοσύνης, ελεύθερης κυκλοφορίας, δικαστικής συνεργασίας, κοινών πόρων και υπεροχής του ενωσιακού δικαίου, το κράτος δικαίου ενός κράτους μέλους δεν μπορεί να θεωρείται αμιγώς εσωτερική υπόθεση. Η δικαιοκρατική παθολογία ενός κράτους επηρεάζει την Ένωση συνολικά. Η μεγάλη πρόκληση είναι να διαμορφωθεί μια ευρωπαϊκή εποπτεία που προστατεύει τον κοινό πυρήνα της δικαιοκρατίας χωρίς να ισοπεδώνει τις εθνικές συνταγματικές παραδόσεις, που ελέγχει χωρίς να πολιτικοποιεί, που αξιολογεί χωρίς να τεχνοκρατικοποιεί, που επιβάλλει όρια χωρίς να αποδυναμώνει τη δημοκρατική πολυμορφία.
Πρόσφατα σχόλια