Η διάκριση ανάμεσα στο κανονιστικό και στο πραγματικό Σύνταγμα επιτρέπει να δούμε πέρα από την επιφάνεια της τυπικής συνταγματικής κανονικότητας. Το κανονιστικό Σύνταγμα είναι το κείμενο με ανώτερη τυπική ισχύ, το σύνολο των δεσμευτικών κανόνων που οργανώνουν τις εξουσίες, κατοχυρώνουν δικαιώματα, θεσπίζουν διαδικασίες και οριοθετούν τη δημόσια εξουσία. Το πραγματικό Σύνταγμα, όμως, είναι η ζώσα θεσμική λειτουργία: ο τρόπος με τον οποίο οι κανόνες εφαρμόζονται, παρακάμπτονται, ερμηνεύονται, συνηθίζονται ή αποδυναμώνονται μέσα στην πράξη. Μια έννομη τάξη μπορεί να διαθέτει άρτιο συνταγματικό κείμενο και ταυτόχρονα να εμφανίζει προβληματική συνταγματική πραγματικότητα. Μπορεί να κατοχυρώνει τη διάκριση των εξουσιών, αλλά η εκτελεστική εξουσία να απορροφά την πραγματική νομοθετική πρωτοβουλία. Μπορεί να προβλέπει κοινοβουλευτικό έλεγχο, αλλά η Βουλή να λειτουργεί κυρίως ως μηχανισμός επικύρωσης. Μπορεί να εγγυάται δικαιώματα, αλλά η διοίκηση να τα καθιστά δυσχερώς ασκήσιμα. Εκεί ακριβώς αρχίζει η κρίση δικαιοκρατίας: όχι όταν το Σύνταγμα παύει τυπικά να ισχύει, αλλά όταν η πραγματική θεσμική πρακτική αποκλίνει συστηματικά από το κανονιστικό του νόημα.
Η έννοια του κανονιστικού Συντάγματος παραπέμπει στην αξίωση δεσμευτικότητας του συνταγματικού κειμένου. Το Σύνταγμα είναι κανόνας δικαίου ανώτατης ισχύος, ο οποίος δεσμεύει τον νομοθέτη, τη διοίκηση, τη δικαιοσύνη και όλα τα κρατικά όργανα. Η κανονιστικότητά του έγκειται στο ότι δεν περιγράφει απλώς το πολίτευμα, αλλά επιβάλλει συγκεκριμένες μορφές άσκησης της εξουσίας. Η Βουλή δεν νομοθετεί απλώς επειδή είναι πολιτικά νομιμοποιημένη· νομοθετεί εντός συνταγματικών ορίων. Η κυβέρνηση δεν διοικεί απλώς επειδή διαθέτει κοινοβουλευτική εμπιστοσύνη· διοικεί υπό την αρχή της νομιμότητας, της αναλογικότητας, της ισότητας και της λογοδοσίας. Η δικαιοσύνη δεν ερμηνεύει απλώς νόμους· οφείλει να διασφαλίζει την υπεροχή του Συντάγματος. Το κανονιστικό Σύνταγμα, επομένως, είναι το Σύνταγμα ως δέσμευση.
Το πραγματικό Σύνταγμα είναι πιο δύσκολο να συλληφθεί, διότι δεν βρίσκεται μόνο σε άρθρα, παραγράφους και θεσμικούς τύπους. Βρίσκεται στον τρόπο με τον οποίο κατατίθενται τροπολογίες, στον χρόνο που δίνεται στη Βουλή να ελέγξει ένα νομοσχέδιο, στον βαθμό ανεξαρτησίας της δημόσιας διοίκησης από κομματικές επιρροές, στη βαρύτητα που έχουν οι ανεξάρτητες αρχές, στην πραγματική δυνατότητα ενός πολίτη να δικαιωθεί απέναντι στο κράτος, στον τρόπο με τον οποίο η κυβέρνηση αντιλαμβάνεται τα θεσμικά αντίβαρα, στην ταχύτητα απονομής της δικαιοσύνης, στην ποιότητα της αιτιολόγησης των διοικητικών πράξεων. Το πραγματικό Σύνταγμα είναι το Σύνταγμα όπως βιώνεται. Και συχνά αυτό που βιώνεται δεν ταυτίζεται με αυτό που διακηρύσσεται.
Η απόσταση ανάμεσα στα δύο επίπεδα δεν είναι κατ’ ανάγκην παθολογική. Κανένα Σύνταγμα δεν εφαρμόζεται μηχανικά. Κάθε συνταγματική τάξη χρειάζεται ερμηνεία, προσαρμογή, θεσμικές συνήθειες, πολιτική κουλτούρα και πρακτικές λειτουργίας. Το πρόβλημα αρχίζει όταν η απόσταση δεν είναι αποτέλεσμα αναπόφευκτης προσαρμογής, αλλά συστηματικής απόκλισης. Όταν οι συνταγματικοί κανόνες παραμένουν στο κείμενο αλλά δεν διαπερνούν την πρακτική. Όταν η διαδικασία διατηρείται τυπικά, αλλά αδειάζει ουσιαστικά. Όταν η λογοδοσία αναγνωρίζεται θεωρητικά, αλλά αποφεύγεται στην πράξη. Όταν η διάκριση των εξουσιών δεν καταργείται, αλλά παρακάμπτεται μέσω πολιτικής κυριαρχίας της εκτελεστικής εξουσίας πάνω στη νομοθετική διαδικασία. Η κρίση δικαιοκρατίας είναι ακριβώς αυτή η ζώνη ανάμεσα στο τυπικά έγκυρο και στο ουσιαστικά αδύναμο.
Η ελληνική συνταγματική πραγματικότητα προσφέρει πολλά παραδείγματα αυτής της έντασης. Το Σύνταγμα οργανώνει κοινοβουλευτικό σύστημα, αλλά η λειτουργία του συχνά εμφανίζεται πρωθυπουργοκεντρική. Το Σύνταγμα αναθέτει τη νομοθετική λειτουργία στη Βουλή, αλλά η πραγματική νομοθετική παραγωγή καθορίζεται σχεδόν ολοκληρωτικά από την κυβέρνηση. Το Σύνταγμα κατοχυρώνει δικαιώματα κοινοβουλευτικής μειοψηφίας και μηχανισμούς ελέγχου, αλλά η κομματική πειθαρχία και η αριθμητική ισχύς της πλειοψηφίας περιορίζουν την πρακτική τους αποτελεσματικότητα. Το Σύνταγμα προστατεύει την ανεξαρτησία της δικαιοσύνης, αλλά η επιλογή της ηγεσίας της από την εκτελεστική εξουσία γεννά θεσμικές υποψίες, ακόμη και όταν δεν αποδεικνύεται ευθεία παρέμβαση. Το Σύνταγμα κατοχυρώνει κοινωνικά δικαιώματα, αλλά η πραγματική πρόσβαση σε δημόσιες υπηρεσίες εξαρτάται από διοικητική ικανότητα, πόρους, οργάνωση και ταχύτητα. Σε όλες αυτές τις περιπτώσεις, το κρίσιμο δεν είναι ότι το συνταγματικό κείμενο απουσιάζει. Είναι ότι η πραγματική του διείσδυση είναι ατελής.
Η κρίση δικαιοκρατίας που παράγεται από αυτή την απόκλιση είναι ιδιαιτέρως ύπουλη, διότι δεν παίρνει πάντοτε τη μορφή ανοικτής παραβίασης του Συντάγματος. Συχνά εμφανίζεται ως τυπική νομιμότητα χωρίς ουσιαστική δικαιοκρατία. Ένα νομοσχέδιο μπορεί να έχει ψηφιστεί κανονικά, αλλά με διαδικασία τόσο ταχεία και τόσο φορτωμένη με άσχετες διατάξεις ώστε ο κοινοβουλευτικός έλεγχος να έχει καταστεί προσχηματικός. Μια διοικητική πράξη μπορεί να έχει εκδοθεί από αρμόδιο όργανο, αλλά να είναι αιτιολογικά φτωχή, κοινωνικά άδικη ή πρακτικά αδιαφανής. Μια ανεξάρτητη αρχή μπορεί να υπάρχει τυπικά, αλλά να στερείται επαρκών πόρων ή πολιτικής στήριξης. Η δικαιοκρατία δεν καταλύεται μόνο όταν παραβιάζεται κατάφωρα ο νόμος. Διαβρώνεται και όταν οι θεσμοί λειτουργούν με ελάχιστη τυπική επάρκεια αλλά με χαμηλή ουσιαστική ποιότητα.
Η ένταση ανάμεσα στο κανονιστικό και στο πραγματικό Σύνταγμα δείχνει ότι το κράτος δικαίου δεν είναι μόνο ζήτημα κειμένων, αλλά και ζήτημα θεσμικής κουλτούρας. Το Σύνταγμα χρειάζεται κανόνες, αλλά χρειάζεται και αυτοσυγκράτηση. Χρειάζεται δικαστικό έλεγχο, αλλά χρειάζεται και πολιτική ευπρέπεια. Χρειάζεται διαδικασίες, αλλά χρειάζεται και σεβασμό στον σκοπό των διαδικασιών. Μια κυβέρνηση μπορεί να εξαντλεί κάθε τυπική δυνατότητα που της παρέχει το δίκαιο και ταυτόχρονα να αποδυναμώνει το πνεύμα του Συντάγματος. Μια κοινοβουλευτική πλειοψηφία μπορεί να ψηφίζει σύμφωνα με τον Κανονισμό της Βουλής και ταυτόχρονα να περιθωριοποιεί την ουσία της διαβούλευσης και του ελέγχου. Η πραγματική συνταγματικότητα απαιτεί κάτι περισσότερο από συμμόρφωση προς τους τύπους. Απαιτεί λειτουργική πίστη στον λόγο ύπαρξης των θεσμών.
Η διάκριση αυτή φωτίζει και το πρόβλημα της θεσμικής εμπιστοσύνης. Οι πολίτες δεν αξιολογούν το Σύνταγμα διαβάζοντας μόνο τις διατάξεις του. Το αξιολογούν μέσα από την εμπειρία τους με το κράτος. Αν η διοίκηση αργεί, αν η δικαιοσύνη καθυστερεί, αν οι νόμοι αλλάζουν συνεχώς, αν οι θεσμικές ευθύνες διαχέονται, αν οι ελεγκτικοί μηχανισμοί εμφανίζονται αδύναμοι, τότε η εμπιστοσύνη δεν σώζεται από το γεγονός ότι το συνταγματικό κείμενο είναι τυπικά πλήρες. Η θεσμική εμπιστοσύνη παράγεται όταν ο πολίτης αισθάνεται ότι οι κανόνες εφαρμόζονται πραγματικά, ότι η εξουσία ελέγχεται, ότι τα δικαιώματα δεν είναι απλές διακηρύξεις, ότι η διοίκηση απαντά, ότι η δικαιοσύνη λειτουργεί, ότι η Βουλή ελέγχει και δεν επικυρώνει απλώς. Το πραγματικό Σύνταγμα είναι, τελικά, η καθημερινή εμπειρία του πολίτη από τη συνταγματική υπόσχεση.
Η κρίσιμη συνέπεια είναι ότι η συνταγματική μεταρρύθμιση δεν μπορεί να περιορίζεται στην αλλαγή κειμένων. Η αναθεώρηση του Συντάγματος μπορεί να είναι αναγκαία σε ορισμένες περιπτώσεις, αλλά δεν αρκεί όταν το πρόβλημα βρίσκεται στην απόσταση εφαρμογής. Αν η θεσμική πρακτική παραμένει ίδια, ακόμη και ένα βελτιωμένο κείμενο μπορεί να αποδειχθεί ανεπαρκές. Το πρόβλημα της κακονομίας δεν λύνεται μόνο με νέα συνταγματική διάταξη περί καλής νομοθέτησης, αν η πολιτική κουλτούρα συνεχίζει να ευνοεί τον αιφνιδιασμό, τις τροπολογίες της τελευταίας στιγμής και την ταχεία παραγωγή νόμων. Το πρόβλημα της διοικητικής αυθαιρεσίας δεν λύνεται μόνο με γενικές αρχές χρηστής διοίκησης, αν η διοίκηση δεν αποκτήσει πόρους, εκπαίδευση, λογοδοσία και εσωτερική κουλτούρα αιτιολόγησης. Το πρόβλημα της δικαιοκρατίας δεν είναι πάντοτε κενό κανόνα. Είναι συχνά κενό εφαρμογής.
Η διάκριση κανονιστικού και πραγματικού Συντάγματος επιβάλλει, επομένως, μια πιο ώριμη αντίληψη της συνταγματικότητας. Συνταγματικό δεν είναι μόνο ό,τι δεν αντίκειται ρητά στο κείμενο. Συνταγματικά υγιές είναι ό,τι υπηρετεί λειτουργικά τους σκοπούς του Συντάγματος: περιορισμό της εξουσίας, προστασία δικαιωμάτων, διαφάνεια, λογοδοσία, ισότητα, διάκριση των εξουσιών, κοινωνική αξιοπρέπεια, θεσμική εμπιστοσύνη. Η τυπική νομιμότητα είναι αναγκαία αλλά όχι επαρκής. Η πραγματική δικαιοκρατία απαιτεί θεσμική συνέπεια ανάμεσα σε αυτό που το Σύνταγμα υπόσχεται και σε αυτό που η κρατική πρακτική παράγει.
Πρόσφατα σχόλια