Η θεσμοποίηση της διεθνούς συνεργασίας συχνά αντιμετωπίζεται σαν γραμμική διαδικασία. Η πραγματικότητα όμως είναι περισσότερο πολύπλοκη. Πολλά από τα αποτελεσματικότερα σχήματα συνεργασίας λειτουργούν επί δεκαετίες χωρίς πλήρη διεθνή νομική προσωπικότητα, ενώ ορισμένοι επίσημοι οργανισμοί διαθέτουν εξαιρετικά ανεπτυγμένο νομικό πλαίσιο αλλά περιορισμένη πολιτική αποτελεσματικότητα. Η μορφή της θεσμοποίησης και το βάθος της συνεργασίας είναι συνεπώς συγγενείς αλλά όχι ταυτόσημες έννοιες.
Η τριμερής Ελλάδας–Κύπρου–Αιγύπτου βρίσκεται ακριβώς σε αυτό το ενδιάμεσο πεδίο. Δεν έχει ιδρυθεί με πολυμερή διεθνή συνθήκη που να δημιουργεί αυτοτελή διεθνή οργανισμό. Δεν διαθέτει υπερεθνική αρμοδιότητα, δικό της σύστημα δεσμευτικών αποφάσεων, κοινό προϋπολογισμό, δικαιοδοτικό μηχανισμό ή ρήτρα αμοιβαίας άμυνας. Παρά ταύτα, έχει αποκτήσει σταθερή διαδικασία συνόδων, υπουργικό και διοικητικό συντονισμό, διευρυνόμενη θεματική ατζέντα και πλέον προγραμματισμένη μόνιμη Γραμματεία στη Λευκωσία. Η δέκατη Σύνοδος του 2025 έθεσε ρητά την πλήρη ενεργοποίηση της Γραμματείας ως στόχο και η Διακήρυξη του Ελ Αλαμέιν επανέλαβε τη δέσμευση αυτή, συνδέοντάς την με συστηματική παρακολούθηση της εφαρμογής των συμφωνηθέντων.
Το θεωρητικό ερώτημα επομένως είναι συγκεκριμένο: πόσο βαθιά μπορεί να προχωρήσει η συνεργασία χωρίς να μετατραπεί σε διεθνή οργανισμό;
Η απάντηση εξαρτάται πρωτίστως από το είδος των λειτουργιών που θέλουν να εκτελούν τα τρία κράτη. Η θεσμική μορφή πρέπει να ακολουθεί τη λειτουργία και όχι το αντίστροφο. Αν ο σκοπός είναι η πολιτική διαβούλευση, ο διπλωματικός συντονισμός, η προετοιμασία κοινών θέσεων, η ανάπτυξη επιμέρους έργων και η υποβοήθηση διμερών συμφωνιών, μια ευέλικτη διακυβερνητική δομή μπορεί να είναι απολύτως επαρκής. Αν αντιθέτως η συνεργασία φθάσει σε κοινή κυριότητα υποδομών, αυτόνομη διαχείριση μεγάλου προϋπολογισμού, δεσμευτική ρυθμιστική εξουσία ή επιχειρησιακές αρμοδιότητες που παράγουν έννομα αποτελέσματα έναντι τρίτων, το σημερινό άτυπο πλαίσιο θα αρχίσει να συναντά πραγματικά νομικά όρια.
Αυτή η λειτουργική προσέγγιση είναι σημαντικότερη από την αφηρημένη συζήτηση περί «περισσότερης θεσμοποίησης». Ένας νέος διεθνής οργανισμός δεν αποτελεί αυτομάτως πρόοδο. Δημιουργεί οφέλη, αλλά δημιουργεί και κόστος: διαδικασίες κύρωσης, περισσότερο άκαμπτους κανόνες, ανάγκη χρηματοδότησης, κατανομή ψήφων και αρμοδιοτήτων, ζητήματα έδρας, προσωπικού, ασυλιών, ευθύνης και πιθανών διαφορών. Η θεσμική πυκνότητα έχει νόημα μόνο όταν λύνει συγκεκριμένο πρόβλημα που η πιο ελαφριά μορφή συνεργασίας δεν μπορεί πλέον να αντιμετωπίσει.
Η τριμερής μέχρι σήμερα έχει ωφεληθεί ακριβώς από το χαμηλό κόστος θεσμικής εισόδου. Τρία κράτη με διαφορετικό μέγεθος, διαφορετική σχέση με την Ευρωπαϊκή Ένωση και διαφορετικό περιφερειακό ρόλο μπορούν να συνεργάζονται χωρίς να χρειάζεται να συμφωνήσουν σε σύνθετη κατανομή κυριαρχικών αρμοδιοτήτων. Δεν υπάρχει ερώτημα «ποιος αποφασίζει για ποιον», επειδή κάθε κράτος διατηρεί πλήρη έλεγχο των δεσμεύσεων που αναλαμβάνει.
Αυτό παράγει υψηλή πολιτική ευελιξία. Η θεματολογία μπορεί να διευρύνεται γρήγορα χωρίς να απαιτείται αναθεώρηση ιδρυτικής συνθήκης. Ένα νέο ζήτημα —ενέργεια, επενδύσεις, κινητικότητα εργασίας, υδατική ασφάλεια— μπορεί να ενταχθεί στην ατζέντα με πολιτική απόφαση. Η Διακήρυξη του Ελ Αλαμέιν δείχνει ακριβώς αυτόν τον μηχανισμό προσαρμογής: το σχήμα καλύπτει πλέον ένα πολύ ευρύτερο φάσμα από εκείνο της αρχικής περιόδου, χωρίς να χρειαστεί να τροποποιηθεί κάποιο καταστατικό κείμενο.
Η ευελιξία έχει ιδιαίτερη αξία σε περιοχή με ταχύτατα μεταβαλλόμενο γεωπολιτικό περιβάλλον. Ένας εξαιρετικά τυποποιημένος θεσμός μπορεί να δυσκολεύεται να αναπροσαρμόσει την ατζέντα του. Ένα μινιμερές σχήμα μπορεί να μεταφέρει το βάρος από την ενέργεια στη μετανάστευση, από τις επενδύσεις στη θαλάσσια ασφάλεια ή από την πολιτική διαβούλευση σε συγκεκριμένο έργο χωρίς σύνθετη θεσμική διαδικασία.
Η δεύτερη δύναμη του άτυπου μοντέλου είναι ότι επιτρέπει «μεταβλητή νομική πυκνότητα». Η πολιτική ομπρέλα παραμένει τριμερής και σχετικά ευέλικτη, αλλά τα συγκεκριμένα έργα μπορούν να αποκτούν τη νομική μορφή που χρειάζονται. Ένα ενεργειακό έργο μπορεί να στηρίζεται σε εταιρικές συμβάσεις, ρυθμιστικές εγκρίσεις και ευρωπαϊκό κανονιστικό πλαίσιο. Μια συμφωνία κινητικότητας εργαζομένων μπορεί να υλοποιείται μέσω διμερών διεθνών συμφωνιών. Μια οικονομική επένδυση μπορεί να υπάγεται στο εθνικό και ευρωπαϊκό δίκαιο. Η πολιτική συνεργασία δεν χρειάζεται να διαθέτει η ίδια νομική προσωπικότητα για να παράγει νομικά δεσμευτικά αποτελέσματα μέσω των κατάλληλων επιμέρους οργάνων.
Αυτό είναι ίσως το σημαντικότερο θεσμικό χαρακτηριστικό της τριμερούς: μπορεί να λειτουργεί ως «μηχανισμός παραγωγής συμφωνιών» χωρίς να είναι η ίδια οργανισμός που υπογράφει όλες τις συμφωνίες.
Στη θεωρία των διεθνών θεσμών, αυτή η αρχιτεκτονική μπορεί να περιγραφεί ως πολυεπίπεδη θεσμική ένθεση. Το άτυπο πολιτικό σχήμα βρίσκεται στο ανώτερο επίπεδο και καθορίζει προτεραιότητες. Κάτω από αυτό λειτουργούν τα εθνικά υπουργεία, οι διακρατικές συμφωνίες, οι ευρωπαϊκοί κανόνες, οι ρυθμιστικές αρχές, οι δημόσιοι φορείς και οι ιδιωτικές συμβάσεις που υλοποιούν κάθε επιμέρους πολιτική. Η τριμερής παράγει στρατηγικό συντονισμό χωρίς να χρειάζεται να απορροφήσει τις αρμοδιότητες των υφιστάμενων θεσμών.
Αυτό μπορεί να αποτελεί πλεονέκτημα και ως προς την αρχή της επικουρικότητας. Δεν υπάρχει λόγος ένας τριμερής μηχανισμός να αποκτήσει δική του αρχή ηλεκτρικής ενέργειας, μεταναστευτική υπηρεσία ή επενδυτικό κανονιστικό σύστημα αν τα ζητήματα μπορούν να αντιμετωπιστούν από τους υπάρχοντες εθνικούς και ευρωπαϊκούς θεσμούς. Η θεσμοποίηση είναι αποτελεσματική όταν καλύπτει κενό, όχι όταν αντιγράφει υπάρχουσες δομές.
Ακριβώς γι’ αυτό η μόνιμη Γραμματεία έχει ιδιαίτερη θεσμική σημασία. Δεν χρειάζεται να είναι υπερεθνικό όργανο. Η χρησιμότητά της βρίσκεται στην επίλυση ενός άλλου προβλήματος, χαρακτηριστικού των άτυπων συνεργασιών: της θεσμικής λήθης.
Κάθε διακρατική συνάντηση παράγει υποσχέσεις, χρονοδιαγράμματα και τεχνικές εκκρεμότητες. Όταν δεν υπάρχει κεντρικός μηχανισμός καταγραφής, η εφαρμογή εξαρτάται από το αν το κάθε υπουργείο θυμάται, διαθέτει προσωπικό, διατηρεί την ίδια διοικητική προτεραιότητα και μπορεί να συντονιστεί με τις άλλες δύο πλευρές. Οι αλλαγές στελεχών ή πολιτικής ατζέντας μπορούν εύκολα να προκαλέσουν καθυστέρηση.
Μια Γραμματεία μπορεί να δημιουργήσει «μνήμη ανεξάρτητη από τα πρόσωπα». Να διατηρεί μητρώο δεσμεύσεων, να καταγράφει την πρόοδο, να εντοπίζει καθυστερήσεις, να συγκαλεί τεχνικές ομάδες και να προετοιμάζει τις πολιτικές συναντήσεις με συγκεκριμένα δεδομένα. Αυτή είναι πραγματική θεσμοποίηση ακόμη και χωρίς διεθνή νομική προσωπικότητα.
Θα μπορούσε μάλιστα να υιοθετηθεί ένα εξαιρετικά συγκεκριμένο σύστημα εφαρμογής. Κάθε Σύνοδος να εγκρίνει τριετές σχέδιο δράσης με ετήσια επικαιροποίηση. Κάθε έργο να έχει αρμόδιο υπουργείο ανά χώρα, κοινό χρονοδιάγραμμα, καθορισμένα ενδιάμεσα ορόσημα, εκτιμώμενο κόστος και πηγή χρηματοδότησης. Η Γραμματεία να εκδίδει ετήσια έκθεση προόδου. Έτσι το χάσμα ανάμεσα στη διακήρυξη και στην πραγματική πολιτική θα γίνεται ορατό.
Η διαφάνεια αυτή έχει μεγάλη σημασία για την ποιότητα της θεσμοποίησης. Οι άτυποι διεθνείς μηχανισμοί έχουν συχνά πλεονέκτημα ευελιξίας αλλά μειονέκτημα λογοδοσίας. Δεν είναι πάντοτε σαφές τι ακριβώς αποφασίστηκε, ποιος είναι υπεύθυνος για την εφαρμογή ή γιατί ένα έργο καθυστέρησε. Η θεσμική αναβάθμιση δεν πρέπει επομένως να σημαίνει μόνο περισσότερες συναντήσεις. Πρέπει να σημαίνει μεγαλύτερη δυνατότητα δημόσιας αξιολόγησης του αποτελέσματος.
Το ίδιο ισχύει για τη συμμετοχή των κοινοβουλίων. Η τριμερής δεν χρειάζεται κοινοβουλευτική συνέλευση με αυτόνομες εξουσίες για να αποκτήσει δημοκρατικό βάθος. Θα μπορούσε όμως να διαμορφωθεί συστηματικότερη κοινοβουλευτική ενημέρωση για τα μεγάλα έργα, ιδιαίτερα όταν αυτά δημιουργούν πολυετείς δημοσιονομικές ή διεθνείς δεσμεύσεις. Η συνεργασία μεταξύ των κοινοβουλίων ήδη αποτελεί μέρος του ευρύτερου τριμερούς πλαισίου. Η επέκταση της λειτουργίας αυτής θα περιόριζε τον κίνδυνο η θεσμοποίηση να παραμείνει αποκλειστικά υπόθεση εκτελεστικών μηχανισμών.
Υπάρχουν όμως όρια τα οποία η άτυπη θεσμοποίηση δεν μπορεί εύκολα να υπερβεί.
Το πρώτο αφορά την οικονομική αυτονομία. Χωρίς νομική προσωπικότητα, ο τριμερής μηχανισμός δεν μπορεί εύκολα να κατέχει περιουσία, να δανείζεται, να αναλαμβάνει αυτόνομα μεγάλες συμβατικές υποχρεώσεις ή να διαχειρίζεται σημαντικό κοινό επενδυτικό κεφάλαιο. Μπορεί να συντονίζει τη χρηματοδότηση, αλλά ο πραγματικός νομικός φορέας πρέπει να είναι κράτος, διεθνής χρηματοδοτικός οργανισμός, εταιρεία ή άλλο νομικό πρόσωπο.
Το δεύτερο αφορά την επιχειρησιακή αρμοδιότητα. Η πολιτική διαβούλευση μπορεί να φθάσει πολύ βαθιά χωρίς ιδρυτική συνθήκη. Η κοινή άσκηση δημόσιας εξουσίας όχι. Αν κάποτε οι τρεις χώρες επιδίωκαν, για παράδειγμα, μόνιμο κοινό επιχειρησιακό φορέα με εξουσία να λαμβάνει αποφάσεις που δεσμεύουν εθνικές υπηρεσίες, θα χρειαζόταν σαφέστερη νομική βάση.
Το τρίτο είναι η ευθύνη. Σε ένα άτυπο σχήμα, η πολιτική επιτυχία μπορεί εύκολα να θεωρείται συλλογική και η αποτυχία εθνική. Δεν υπάρχει πάντοτε θεσμικός μηχανισμός που να καθορίζει ποιος ευθύνεται όταν μία πλευρά καθυστερεί ή δεν εφαρμόζει μια πολιτική δέσμευση. Η συμμόρφωση βασίζεται κυρίως στη φήμη, στην αμοιβαιότητα και στο μακροχρόνιο συμφέρον διατήρησης της συνεργασίας.
Αυτό δεν είναι ασυνήθιστο στη διεθνή πολιτική. Οι περισσότερες διεθνείς δεσμεύσεις στηρίζονται σε πολύ μεγαλύτερο βαθμό στην αμοιβαιότητα και στο κόστος φήμης απ’ όσο υποδηλώνει η νομική τους διατύπωση. Στην τριμερή, όμως, η απουσία τυπικού συστήματος επίλυσης διαφορών σημαίνει ότι μια σοβαρή διαφωνία θα έπρεπε να αντιμετωπιστεί πολιτικά.
Το τέταρτο όριο είναι η εξωτερική εκπροσώπηση. Ένας διεθνής οργανισμός μπορεί να υπογράφει συμφωνίες, να αποκτά καθεστώς παρατηρητή και να εκπροσωπείται απέναντι σε τρίτους ως αυτοτελής φορέας. Η τριμερής δεν διαθέτει τέτοια αυτονομία. Όταν εμφανίζεται διεθνώς, ουσιαστικά εμφανίζονται τρία κράτη που συντονίζουν τις θέσεις τους.
Αυτό όμως δεν είναι αναγκαστικά μειονέκτημα στο παρόν στάδιο. Η δημιουργία ξεχωριστής διεθνούς προσωπικότητας θα έθετε αμέσως δύσκολα ερωτήματα: ποιος εκπροσωπεί το σχήμα, με ποια εντολή, ποιος δεσμεύεται από τις δηλώσεις του, πώς συνδέονται οι κοινές θέσεις με τις υποχρεώσεις Ελλάδας και Κύπρου ως κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τι συμβαίνει σε περίπτωση διαφορετικής εθνικής θέσης.
Η σημερινή ελαφριά δομή αποφεύγει αυτή την πολυπλοκότητα. Τα δύο κράτη-μέλη δεν δημιουργούν παράλληλο επίπεδο εξωτερικής πολιτικής που θα μπορούσε να συγκρουστεί με τις ευρωπαϊκές δεσμεύσεις τους. Η Αίγυπτος επίσης δεν χρειάζεται να μεταφέρει κυριαρχική εξουσία σε ένα σχήμα στο οποίο οι άλλοι δύο συμμετέχουν ταυτόχρονα σε πολύ βαθύτερη ένωση.
Η ασυμμετρία αυτή είναι θεμελιώδης. Ελλάδα και Κύπρος λειτουργούν ήδη μέσα σε εξαιρετικά θεσμοποιημένο ευρωπαϊκό σύστημα. Η Αίγυπτος συμμετέχει σε διαφορετικά περιφερειακά και διεθνή δίκτυα. Η δημιουργία ενός νέου οργανισμού θα απαιτούσε να προσδιοριστεί η θέση του μέσα σε αυτό το άνισο θεσμικό περιβάλλον. Η άτυπη μορφή επιτρέπει ακριβώς τη γεφύρωση διαφορετικών θεσμικών κόσμων χωρίς να ζητά από κανέναν να αλλάξει τη βασική του διεθνή ένταξη.
Αυτό αποτελεί ένα από τα ισχυρότερα επιχειρήματα υπέρ της διατήρησης του μινιμερούς χαρακτήρα. Η τριμερής μπορεί να είναι βαθιά λειτουργικά και ελαφριά συνταγματικά. Να παράγει σημαντική συνεργασία χωρίς να δημιουργεί νέο επίπεδο κυριαρχικής ιεραρχίας.
Η έννοια αυτή μπορεί να περιγραφεί ως «θεσμοποίηση χωρίς υπερεθνικότητα». Τα κράτη συμφωνούν να ακολουθούν σταθερές διαδικασίες, να μοιράζονται πληροφορίες, να παρακολουθούν έργα και να συναντώνται τακτικά, αλλά το τελευταίο δικαίωμα απόφασης παραμένει σε κάθε εθνική κυβέρνηση. Η αρχιτεκτονική ενισχύει την ικανότητα συντονισμού χωρίς να αντικαθιστά την εθνική αρμοδιότητα.
Δεν πρέπει ωστόσο να συγχέεται η εθνική κυριαρχία με την απουσία πραγματικών δεσμεύσεων. Η θεσμοποίηση λειτουργεί ακριβώς επειδή δημιουργεί αυτό που θα μπορούσε να ονομαστεί «κόστος απόκλισης». Όσο περισσότερο οι δημόσιες διοικήσεις οργανώνουν πολιτικές θεωρώντας δεδομένη τη συνεργασία, τόσο ακριβότερη γίνεται η μονομερής αλλαγή πορείας. Δεν υπάρχει δικαστική κύρωση, υπάρχει όμως πολιτικό, οικονομικό και διπλωματικό κόστος.
Ένα ολοκληρωμένο ενεργειακό έργο αποτελεί το καθαρότερο παράδειγμα. Δεν χρειάζεται υπερεθνική αρχή για να δημιουργήσει μακροχρόνια αλληλεξάρτηση. Η ίδια η υποδομή το κάνει. Αν δύο ή τρία κράτη επενδύσουν δισεκατομμύρια σε κοινό ενεργειακό διάδρομο, η εγκατάλειψη της σχέσης παύει να είναι φθηνή επιλογή. Η υλική θεσμοποίηση μπορεί έτσι να γίνει ισχυρότερη από την τυπική νομική θεσμοποίηση.
Το ίδιο μπορεί να συμβεί με την οργανωμένη εργασία, τις επενδύσεις και τη διασύνδεση δημόσιων διοικήσεων. Όταν δημιουργούνται επαναλαμβανόμενες ροές ανθρώπων και κεφαλαίου, η συνεργασία αποκτά κοινωνική βάση. Η Διακήρυξη του 2026 δίνει ιδιαίτερη έμφαση στην οικονομική και επενδυτική συνεργασία, στη διασύνδεση των ιδιωτικών τομέων και στην οργανωμένη νόμιμη απασχόληση Αιγυπτίων εργαζομένων σε Ελλάδα και Κύπρο. Πρόκειται για πεδία στα οποία η σχέση μπορεί να θεσμοποιηθεί μέσα από πρακτικές και συμφέροντα χωρίς την ίδρυση νέου διεθνούς οργανισμού.
Η πραγματική επιλογή, επομένως, δεν είναι ανάμεσα σε «χαλαρή συνεργασία» και «διεθνή οργανισμό». Υπάρχει μεγάλο ενδιάμεσο φάσμα.
Στο πρώτο επίπεδο βρίσκεται η πολιτική διαβούλευση: τακτικές συναντήσεις, ανταλλαγή απόψεων και κοινές διακηρύξεις.
Στο δεύτερο βρίσκεται η διαδικαστική θεσμοποίηση: προκαθορισμένο ημερολόγιο, μόνιμα σημεία επαφής, κοινή Γραμματεία, τομεακές ομάδες και καταγραφή εφαρμογής.
Στο τρίτο βρίσκεται η λειτουργική θεσμοποίηση: κοινά έργα, επιχειρηματικά φόρουμ, διαλειτουργικά διοικητικά συστήματα, αμοιβαίες ρυθμίσεις και επαναλαμβανόμενες οικονομικές ροές.
Στο τέταρτο βρίσκεται η νομική ολοκλήρωση: κοινός προϋπολογισμός, κοινά περιουσιακά στοιχεία, αυτόνομα όργανα με αρμοδιότητες και δεσμευτικές αποφάσεις.
Η τριμερής μπορεί να φθάσει αρκετά βαθιά στο τρίτο επίπεδο χωρίς να χρειαστεί να εισέλθει στο τέταρτο.
Αυτό πιθανότατα είναι και το θεσμικά ορθότερο μοντέλο για την επόμενη περίοδο. Το ζητούμενο δεν πρέπει να είναι η δημιουργία νέου οργανισμού χάριν συμβολικής αναβάθμισης. Πρέπει να είναι η μεγιστοποίηση της λειτουργικής απόδοσης της σημερινής μορφής.
Η μόνιμη Γραμματεία θα πρέπει συνεπώς να είναι περισσότερο «μηχανισμός εφαρμογής» παρά διπλωματικό γραφείο πρωτοκόλλου. Χρειάζεται τεχνική ικανότητα παρακολούθησης έργων, όχι απλώς διοργάνωσης συναντήσεων. Θα μπορούσε να διατηρεί ψηφιακό μητρώο τριμερών προγραμμάτων, να αξιολογεί καθυστερήσεις, να συντονίζει αιτήματα ευρωπαϊκής χρηματοδότησης και να δημοσιεύει περιοδικό απολογισμό.
Ταυτόχρονα χρειάζεται σαφής διάκριση μεταξύ πολιτικής και επιχειρησιακής αρμοδιότητας. Η Γραμματεία δεν πρέπει να μετατραπεί ανεπαίσθητα σε όργανο που λαμβάνει αποφάσεις χωρίς εθνική εξουσιοδότηση. Η ισχύς της πρέπει να προέρχεται από πληροφορία, συνέχεια και συντονισμό, όχι από αυτόνομη κυριαρχική αρμοδιότητα.
Αυτό συνάδει και με μια ευρύτερη θεσμική αρχή: αποτελεσματικότητα χωρίς αδικαιολόγητη συγκέντρωση εξουσίας. Η διεθνής συνεργασία έχει αξία όταν λύνει προβλήματα συλλογικής δράσης. Δεν χρειάζεται να μεταφέρει περισσότερη εξουσία σε κοινό επίπεδο από όση απαιτείται για τη συγκεκριμένη λειτουργία.
Μια περισσότερο τυπική ιδρυτική συνθήκη θα άρχιζε να αποκτά πραγματικό νόημα μόνο αν η συνεργασία μετακινηθεί ποιοτικά. Για παράδειγμα, αν δημιουργηθεί σημαντικός κοινός τριμερής προϋπολογισμός· αν η Γραμματεία αποκτήσει προσωπικό με διεθνές καθεστώς και αυτόνομες συμβατικές υποχρεώσεις· αν δημιουργηθούν κοινά περιουσιακά στοιχεία· αν απαιτηθεί μόνιμος κοινός μηχανισμός προμηθειών· αν θεσπιστεί επιχειρησιακό όργανο που πρέπει να λαμβάνει δεσμευτικές αποφάσεις· ή αν το σχήμα χρειαστεί να συνάπτει συμφωνίες με τρίτους ως ενιαίο νομικό υποκείμενο.
Μέχρι τότε, η συνθήκη θα μπορούσε να δημιουργήσει περισσότερο θεσμικό βάρος από πραγματική πρόσθετη ικανότητα.
Υπάρχει επίσης ο κίνδυνος της πρόωρης νομικής ακαμψίας. Η σημερινή τριμερής μπορεί να διευρύνει ή να περιορίζει την ατζέντα της ανάλογα με τις ανάγκες. Ένας ιδρυτικός χάρτης θα απαιτούσε σαφή καθορισμό σκοπών και διαδικασιών. Αυτό αυξάνει την προβλεψιμότητα αλλά μειώνει μέρος της προσαρμοστικότητας που μέχρι σήμερα αποτέλεσε πλεονέκτημα.
Η πρόκληση συνεπώς είναι περισσότερο λεπτή από το δίλημμα «θεσμοποίηση ή όχι». Χρειάζεται η σωστή ποσότητα θεσμοποίησης.
Υπερβολικά λίγο θεσμικό βάθος αφήνει τη συνεργασία εξαρτημένη από διακηρύξεις και προσωπική πολιτική κινητοποίηση. Υπερβολικά μεγάλη τυποποίηση μπορεί να δημιουργήσει οργανωτική αδράνεια, αρμοδιότητες χωρίς έργο και νέο επίπεδο διαπραγμάτευσης μεταξύ τριών κρατών που μέχρι σήμερα μπορούν να συνεννοούνται σχετικά άμεσα.
Η καταλληλότερη επιλογή είναι επομένως η σταδιακή, λειτουργική θεσμοποίηση: κάθε νέο επίπεδο κανόνα να δημιουργείται επειδή έχει εμφανιστεί συγκεκριμένο πρόβλημα εφαρμογής που δεν μπορεί να λυθεί αποτελεσματικά με το προηγούμενο επίπεδο.
Αν η παρακολούθηση συμφωνιών είναι ανεπαρκής, ενισχύεται η Γραμματεία. Αν τα μεγάλα έργα δεν χρηματοδοτούνται, δημιουργείται κοινός μηχανισμός προετοιμασίας επενδυτικών φακέλων. Αν οι υπουργικές υπηρεσίες δεν επικοινωνούν, θεσπίζονται μόνιμες τομεακές επιτροπές. Αν οι οικονομικές σχέσεις παραμένουν ρηχές, θεσμοποιείται σταθερό επιχειρηματικό συμβούλιο. Μόνο όταν οι λειτουργίες αυτές απαιτήσουν αυτόνομο νομικό φορέα τίθεται σοβαρά το ζήτημα ιδρυτικής συνθήκης.
Αυτή η προσέγγιση επιτρέπει στην τριμερή να διατηρήσει το μεγαλύτερο πλεονέκτημά της: την ικανότητα να συνδέει τρία διαφορετικά κράτη χωρίς να προσπαθεί να τα μετατρέψει σε ένα ενιαίο θεσμικό σύστημα.
Η τριμερής δεν χρειάζεται να γίνει μικρή διεθνής ένωση για να έχει στρατηγική σημασία. Η επιτυχία της μπορεί να βρίσκεται ακριβώς στην πιο περιορισμένη φιλοδοξία: να δημιουργεί πυκνή, προβλέψιμη και αποτελεσματική συνεργασία εκεί όπου τα συμφέροντα συμπίπτουν, αφήνοντας πλήρη εθνική αυτονομία στα πεδία όπου δεν συμπίπτουν.
Από την άποψη αυτή, η έλλειψη διεθνούς νομικής προσωπικότητας δεν αποτελεί σήμερα αναγκαστικά θεσμικό έλλειμμα. Είναι μέρος ενός διαφορετικού μοντέλου περιφερειακής διακυβέρνησης: μικρός αριθμός κρατών, υψηλή πολιτική εμπιστοσύνη, ελάχιστη θεσμική επιβάρυνση, επιλεκτική εμβάθυνση και χρήση υπαρχόντων νομικών και οικονομικών μηχανισμών για την υλοποίηση των κοινών αποφάσεων.
Το μοντέλο μπορεί να φθάσει πολύ βαθύτερα απ’ όσο υποδηλώνει η απουσία ιδρυτικής συνθήκης. Μπορεί να αποκτήσει μόνιμη γραμματειακή δομή, συστηματικό έλεγχο εφαρμογής, σταθερά υπουργικά δίκτυα, κοινά πολυετή προγράμματα, διακρατικές υποδομές, οικονομική αλληλεξάρτηση και κοινή διπλωματική πρακτική. Όλα αυτά είναι ουσιαστική θεσμοποίηση.
Υπάρχει όμως ένα σαφές σύνορο. Δεν μπορεί να αποκτήσει αυτόνομη δημόσια εξουσία χωρίς να αποκτήσει και αντίστοιχη νομική βάση. Δεν μπορεί να μετατραπεί από μηχανισμό συντονισμού κρατών σε φορέα που ενεργεί αντί των κρατών χωρίς να απαντήσει στα ερωτήματα νομιμοποίησης, ευθύνης και αρμοδιότητας που αυτή η μετάβαση συνεπάγεται.
Το ερώτημα λοιπόν δεν είναι αν η τριμερής «λείπεται» ενός διεθνούς οργανισμού. Είναι αν χρειάζεται τις λειτουργίες ενός διεθνούς οργανισμού. Στο σημερινό στάδιο, η απάντηση είναι σε μεγάλο βαθμό αρνητική. Χρειάζεται καλύτερη διοικητική μνήμη, ισχυρότερη εφαρμογή, περισσότερη οικονομική ουσία και μεγαλύτερη θεσμική συνέχεια — όχι αναγκαστικά περισσότερη νομική πολυπλοκότητα.
Η μόνιμη Γραμματεία στη Λευκωσία μπορεί γι’ αυτό να αποτελέσει πολύ σημαντικότερη μεταρρύθμιση από μια πρόωρη ιδρυτική συνθήκη. Αν λειτουργήσει σωστά, θα επιτρέψει στην τριμερή να αποκτήσει τα πλεονεκτήματα της θεσμοποίησης —συνέχεια, προβλεψιμότητα, λογοδοσία και εφαρμογή— χωρίς να χάσει τα πλεονεκτήματα της μινιμερούς ευελιξίας.
Η ώριμη θεσμική επιλογή δεν είναι πάντοτε ο μεγαλύτερος οργανισμός. Είναι η ελάχιστη δομή που επαρκεί για να κάνει τη συνεργασία αξιόπιστη.
Για την Ελλάδα, την Κύπρο και την Αίγυπτο, το επόμενο βήμα συνεπώς δεν είναι να προσδώσουν βιαστικά νέα ονομασία στο σχήμα. Είναι να αποδείξουν ότι μια συνεργασία χωρίς υπερεθνικότητα μπορεί να παράγει θεσμική συνέπεια, συγκεκριμένα έργα και σταθερό περιφερειακό αποτέλεσμα.
Αν αυτό επιτευχθεί, η τριμερής θα αποτελεί ένα ιδιαίτερα ενδιαφέρον παράδειγμα της σύγχρονης διεθνούς πολιτικής: ενός θεσμού που είναι πραγματικός χωρίς να είναι οργανισμός, δεσμευτικός μέσω συμφέροντος περισσότερο παρά μέσω καταναγκασμού και σταθερός όχι επειδή περιορίζει την κυριαρχία των μελών του, αλλά επειδή καθιστά τη συνεργασία τους συστηματικά χρησιμότερη από τη μονομερή δράση.
Πρόσφατα σχόλια