Το Κογκρέσο είναι ο θεσμικός παράγοντας ο οποίος μπορεί κατεξοχήν να επηρεάσει την εφαρμογή μιας συμφωνίας. Ακόμη και όταν ο Πρόεδρος επιλέγει τη μορφή εκτελεστικής συμφωνίας ή πολιτικού μνημονίου, το Κογκρέσο διατηρεί ισχυρά εργαλεία: νομοθεσία κυρώσεων, χρηματοδοτικές αρμοδιότητες, ακροάσεις, κλήτευση αξιωματούχων, έγκριση ή απόρριψη σχετικών πιστώσεων, πολιτικό έλεγχο και δυνατότητα μεταβολής του νομοθετικού περιβάλλοντος. Η εξωτερική πολιτική των ΗΠΑ δεν είναι μονοκρατορία του Προέδρου. Είναι πεδίο έντασης ανάμεσα στην ενότητα της εκτελεστικής δράσης και στη δημοκρατική εποπτεία της νομοθετικής εξουσίας.
Η σημασία του Κογκρέσου γίνεται μεγαλύτερη όταν η συμφωνία περιλαμβάνει κυρώσεις. Οι κυρώσεις είναι το κατεξοχήν εργαλείο με το οποίο οι ΗΠΑ μετατρέπουν την οικονομική τους ισχύ σε στρατηγική πίεση. Η εκτελεστική εξουσία μπορεί να εφαρμόζει, να εξειδικεύει και συχνά να αναστέλλει ή να αδειοδοτεί εξαιρέσεις, αλλά το νομοθετικό υπόβαθρο πολλών κυρώσεων βρίσκεται στο Κογκρέσο. Αν, σύμφωνα με τις διαθέσιμες αναφορές, το πλαίσιο ΗΠΑ–Ιράν προβλέπει προσωρινή χαλάρωση πετρελαϊκών κυρώσεων, αποδέσμευση μέρους περιουσιακών στοιχείων και αποφυγή νέων κυρώσεων κατά την περίοδο τεχνικών διαπραγματεύσεων, τότε το Κογκρέσο θα ενδιαφερθεί άμεσα όχι μόνο για το πολιτικό νόημα, αλλά και για τη νομική τεχνική υλοποίησης.
Η πιο κρίσιμη λειτουργία του Κογκρέσου είναι ο έλεγχος της αιρεσιμότητας. Αν η συμφωνία παρουσιάζεται ως conditional de-escalation, δηλαδή αποκλιμάκωση υπό όρους, το Κογκρέσο θα ζητήσει να μάθει ποιοι είναι οι όροι, ποιος τους επαληθεύει, ποια είναι η διαδικασία διαπίστωσης παραβίασης και πότε οι κυρώσεις επανέρχονται. Χωρίς αυτά τα στοιχεία, η συμφωνία μπορεί να εμφανιστεί ως πολιτικά ευέλικτη αλλά θεσμικά αδιαφανής. Ο κοινοβουλευτικός έλεγχος θα πιέσει την εκτελεστική εξουσία να μεταφράσει τη διπλωματική γλώσσα σε μετρήσιμες υποχρεώσεις. Αυτό είναι σημαντικό, διότι η βιωσιμότητα μιας τέτοιας συμφωνίας εξαρτάται λιγότερο από τις γενικές διακηρύξεις και περισσότερο από τα επιχειρησιακά κριτήρια συμμόρφωσης.
Το INARA αποτελεί ειδικό προηγούμενο. Θεσπίστηκε μετά την εμπειρία του JCPOA και έδωσε στο Κογκρέσο ρόλο αναθεώρησης συμφωνιών σχετικών με το πυρηνικό πρόγραμμα του Ιράν. Αναλύσεις επισημαίνουν ότι απαιτεί από τον Πρόεδρο να διαβιβάζει σχετικές συμφωνίες στο Κογκρέσο και προβλέπει περίοδο κατά την οποία περιορίζεται η άσκηση ορισμένων κυρωτικών εξουσιών. Το αν το νέο πλαίσιο υπάγεται πλήρως, μερικώς ή καθόλου σε τέτοια διαδικασία θα αποτελέσει κρίσιμο σημείο σύγκρουσης. Η εκτελεστική εξουσία μπορεί να υποστηρίξει ότι πρόκειται για προσωρινό πλαίσιο αποκλιμάκωσης με τεχνική περίοδο διαπραγμάτευσης. Το Κογκρέσο μπορεί να αντιτείνει ότι, εφόσον υπάρχουν πυρηνικές δεσμεύσεις και κυρωτικές συνέπειες, δεν πρόκειται για απλό επιχειρησιακό arrangement αλλά για ουσιαστική συμφωνία που απαιτεί κοινοβουλευτικό έλεγχο.
Ο έλεγχος μέσω ακροάσεων θα είναι θεσμικά κομβικός. Οι αρμόδιες επιτροπές μπορούν να ζητήσουν από το State Department, το Treasury, το Department of Defense και τις υπηρεσίες πληροφοριών να εξηγήσουν το περιεχόμενο, τους κινδύνους, τους μηχανισμούς επαλήθευσης και τα όρια της συμφωνίας. Οι ακροάσεις δεν είναι απλή πολιτική παράσταση. Μπορούν να αποκαλύψουν ασάφειες, να υποχρεώσουν την κυβέρνηση να δεσμευθεί δημόσια σε ερμηνείες, να δημιουργήσουν αρχείο λογοδοσίας και να περιορίσουν την εκτελεστική ευχέρεια. Σε συμφωνίες υψηλής δυσπιστίας, η δημόσια καταγραφή των όρων έχει τεράστια σημασία: καθιστά δυσκολότερη τόσο την υπερβολική αισιοδοξία όσο και την ερμηνευτική υπεκφυγή.
Το Κογκρέσο λειτουργεί και ως θεσμός διάρκειας. Αν η συμφωνία δεν ενσωματωθεί σε νόμο, παραμένει ευάλωτη στην επόμενη πολιτική μεταβολή. Αυτό το πρόβλημα είναι ιδιαίτερα έντονο στις ΗΠΑ, όπου η εναλλαγή διοικήσεων μπορεί να μεταβάλει ριζικά την εξωτερική πολιτική. Μια εκτελεστική συμφωνία μπορεί να επιτρέψει ταχεία αποκλιμάκωση, αλλά δεν προσφέρει την ίδια εγγύηση συνέχειας με μια συνθήκη ή με μια συμφωνία που έχει ισχυρό νομοθετικό έρεισμα. Επομένως, το Κογκρέσο μπορεί να λειτουργήσει είτε ως κίνδυνος βραχυπρόθεσμης υπονόμευσης είτε ως πηγή μακροπρόθεσμης σταθερότητας. Η διαφορά εξαρτάται από το αν ο έλεγχος γίνεται ως υπεύθυνη θεσμική αξιολόγηση ή ως καθαρά κομματική προσπάθεια αποδόμησης.
Το θεμελιώδες δίλημμα είναι ότι η συμφωνία χρειάζεται και μυστικότητα και δημοσιότητα. Χρειάζεται μυστικότητα στη φάση διαπραγμάτευσης, διότι η υπερβολική έκθεση μπορεί να καταστρέψει ευαίσθητους συμβιβασμούς. Χρειάζεται όμως δημοσιότητα στη φάση εφαρμογής, διότι χωρίς δημόσια γνώση των βασικών όρων δεν υπάρχει δημοκρατική λογοδοσία. Το Κογκρέσο είναι ο θεσμός που μπορεί να επιβάλει τη μετάβαση από τη διπλωματική κλειστότητα στην πολιτική ευθύνη. Όμως αυτή η μετάβαση πρέπει να γίνει με τρόπο που δεν αποκαλύπτει επιχειρησιακά ευαίσθητες λεπτομέρειες ούτε παγιδεύει τη συμφωνία σε εσωτερικό θέατρο καταγγελιών.
Η κοινοβουλευτική εποπτεία έχει επίσης διεθνή λειτουργία. Όσο πιο καθαρά γνωρίζει η άλλη πλευρά ότι η συμφωνία έχει κάποιο επίπεδο αμερικανικής εσωτερικής στήριξης ή τουλάχιστον θεσμικής επεξεργασίας, τόσο μεγαλύτερη είναι η πιθανότητα να θεωρήσει ότι οι δεσμεύσεις θα διαρκέσουν. Αντιθέτως, αν η συμφωνία φαίνεται να εξαρτάται αποκλειστικά από τη βούληση του Προέδρου, τότε η άλλη πλευρά μπορεί να τη θεωρήσει προσωρινή, αναστρέψιμη και πολιτικά επισφαλή. Η δημοκρατική νομιμοποίηση στο εσωτερικό μετατρέπεται έτσι σε διαπραγματευτική αξιοπιστία στο εξωτερικό.
Το Κογκρέσο μπορεί να μετατρέψει μια ευάλωτη εκτελεστική συμφωνία σε πλαίσιο πολιτικής. Η πρόκληση είναι να μη λειτουργήσει ως μηχανισμός καταστροφής της ευελιξίας που απαιτεί η αποκλιμάκωση. Η συμφωνία ΗΠΑ–Ιράν χρειάζεται προεδρική πρωτοβουλία για να γεννηθεί, αλλά χρειάζεται κοινοβουλευτικό έλεγχο για να μη θεωρηθεί προσωρινό προϊόν προσωπικής εξωτερικής πολιτικής. Σε αυτό το σημείο θα κριθεί η θεσμική της ποιότητα: όχι μόνο στο αν επιτυγχάνει αποκλιμάκωση, αλλά στο αν μπορεί να αντέξει μέσα στην ίδια την αμερικανική αρχιτεκτονική.
Πρόσφατα σχόλια