Η διοικητική πολυπλοκότητα είναι ένας από τους πιο υποτιμημένους μηχανισμούς οικονομικής επιβάρυνσης στην Ελλάδα, ακριβώς επειδή δεν εμφανίζεται με τη μορφή που έχουμε συνηθίσει να αναγνωρίζουμε ως κόστος. Δεν εγγράφεται πάντοτε σε έναν φορολογικό συντελεστή, δεν αποτυπώνεται καθαρά σε έναν λογαριασμό, δεν παρουσιάζεται ως άμεση χρηματική αφαίρεση από το εισόδημα ή το ταμείο μιας επιχείρησης. Και όμως, λειτουργεί σαν φόρος. Ένας φόρος χρόνου, αβεβαιότητας, προσοχής, ψυχικής ενέργειας, διοικητικής αντοχής και χαμένων ευκαιριών. Κάθε φορά που ένας πολίτης αναγκάζεται να καταλάβει ασαφείς οδηγίες, να αναζητήσει δικαιολογητικά που το κράτος ήδη κατέχει, να περιμένει χωρίς σαφές χρονοδιάγραμμα, να εξαρτηθεί από τρίτο επαγγελματία για μια κατά βάση απλή διαδικασία ή να αναβάλει μια απόφαση επειδή φοβάται το λάθος, η οικονομία επιβαρύνεται.
Αυτός ο κρυφός φόρος είναι ιδιαίτερα βαρύς σε μια οικονομία όπως η ελληνική, όπου η σχέση πολίτη, επιχείρησης και κράτους έχει ιστορικά φορτιστεί από δυσπιστία, ασάφεια και άνιση εφαρμογή κανόνων. Η διοικητική πράξη δεν βιώνεται πάντοτε ως ουδέτερη λειτουργία εξυπηρέτησης. Συχνά βιώνεται ως πιθανή παγίδα. Ο πολίτης δεν αναρωτιέται μόνο «τι πρέπει να κάνω;». Αναρωτιέται «μήπως κάτι δεν κατάλαβα;», «μήπως αλλάξει η ερμηνεία;», «μήπως λείπει κάποιο χαρτί;», «μήπως αν δηλώσω κάτι θα εκτεθώ αλλού;», «μήπως μια μικρή παράλειψη γίνει πρόστιμο;». Η αβεβαιότητα αυτή παράγει συμπεριφορές άμυνας: αναβολή, αποφυγή, υπερβολική εξάρτηση από λογιστές και μεσάζοντες, μη συμμετοχή σε προγράμματα, περιορισμένη επιχειρηματική πρωτοβουλία, αργή προσαρμογή σε μεταρρυθμίσεις. Έτσι, η γραφειοκρατία δεν είναι μόνο διοικητικό φαινόμενο. Είναι συμπεριφορικό περιβάλλον που διαμορφώνει οικονομικές επιλογές.
Η συμπεριφορική οικονομία επιτρέπει να δούμε αυτή τη διαδικασία με μεγαλύτερη ακρίβεια. Ο άνθρωπος δεν είναι απεριόριστα ορθολογικός επεξεργαστής πληροφοριών. Έχει περιορισμένη προσοχή, κουράζεται, φοβάται την απώλεια, αποφεύγει πολύπλοκες επιλογές, προσκολλάται στην υπάρχουσα κατάσταση και συχνά υπερτιμά το άμεσο κόστος μιας ενέργειας σε σχέση με το μελλοντικό της όφελος. Όταν μια δημόσια διαδικασία είναι δύσκολη, η αντίδραση του πολίτη δεν είναι απλώς να αφιερώσει περισσότερο χρόνο. Πολύ συχνά είναι να σταματήσει. Να μην κάνει αίτηση. Να μην ενταχθεί σε ρύθμιση. Να μην αξιοποιήσει επιδότηση. Να μη δηλώσει αλλαγή. Να μη ζητήσει δικαίωμα. Να μην επεκτείνει μια δραστηριότητα. Η πολυπλοκότητα δεν καθυστερεί μόνο την ορθολογική επιλογή· πολλές φορές την ακυρώνει προτού καν ληφθεί.
Το πιο κρίσιμο στοιχείο είναι ότι η διοικητική πολυπλοκότητα δεν επιβαρύνει όλους ισότιμα. Για έναν μεγάλο οργανισμό, μια σύνθετη διαδικασία είναι κόστος, αλλά συχνά διαχειρίσιμο κόστος. Υπάρχουν νομικά τμήματα, λογιστήρια, σύμβουλοι, εσωτερικές διαδικασίες συμμόρφωσης, δυνατότητα αναμονής και οικονομικό περιθώριο απορρόφησης καθυστερήσεων. Για μια μικρή επιχείρηση, όμως, η ίδια διαδικασία μπορεί να είναι δυσανάλογο βάρος. Ο ιδιοκτήτης της μικρής επιχείρησης δεν έχει απλώς να «συμπληρώσει μια αίτηση». Πρέπει να σταματήσει να πουλά, να παράγει, να εξυπηρετεί, να διαπραγματεύεται, να οργανώνει την καθημερινότητά του. Κάθε ώρα διοικητικής ταλαιπωρίας αφαιρείται από την παραγωγική λειτουργία. Το ίδιο ισχύει για τον άνεργο, τον ηλικιωμένο, τον ανάπηρο, τον υπερχρεωμένο, τον ψυχικά πιεσμένο ή τον ψηφιακά αδύναμο πολίτη. Όσο μικρότερη είναι η διοικητική, οικονομική και ψυχική αντοχή κάποιου, τόσο βαρύτερος γίνεται ο ίδιος ακριβώς κανόνας.
Η πολυπλοκότητα, επομένως, έχει ταξικό, παραγωγικό και συμπεριφορικό αποτύπωμα. Δεν είναι ουδέτερη. Ο εύπορος και δικτυωμένος πολίτης την αγοράζει ως υπηρεσία: πληρώνει ειδικό, σύμβουλο, λογιστή, δικηγόρο. Ο μικρός επαγγελματίας την υπομένει ως χαμένο χρόνο. Ο ευάλωτος πολίτης μπορεί να αποκλειστεί από αυτήν. Έτσι, μια διαδικασία που τυπικά ισχύει για όλους δημιουργεί άνισα πραγματικά αποτελέσματα. Το κράτος μπορεί να πιστεύει ότι προσφέρει ίση πρόσβαση επειδή έχει αναρτήσει την ίδια πλατφόρμα για όλους. Στην πράξη, όμως, η πρόσβαση εξαρτάται από γνώσεις, χρόνο, αυτοπεποίθηση, ψηφιακή επάρκεια, κοινωνικό κεφάλαιο και οικονομική δυνατότητα διαμεσολάβησης. Η διοικητική ισότητα στην είσοδο δεν εγγυάται κοινωνική ισότητα στο αποτέλεσμα.
Στην ελληνική οικονομία, αυτή η πραγματικότητα επηρεάζει άμεσα την παραγωγικότητα. Η συζήτηση για την παραγωγικότητα περιορίζεται συχνά σε τεχνολογία, επενδύσεις, δεξιότητες, κεφάλαιο και μέγεθος επιχειρήσεων. Όλα αυτά είναι κρίσιμα, αλλά υπάρχει και μια πιο αθόρυβη διάσταση: πόση παραγωγική ενέργεια απορροφά το θεσμικό περιβάλλον πριν αυτή μετατραπεί σε οικονομικό αποτέλεσμα. Μια επιχείρηση που καθυστερεί να αδειοδοτηθεί, ένας επαγγελματίας που σπαταλά ώρες σε ασαφείς υποχρεώσεις, ένας επενδυτής που αναστέλλει σχέδιο λόγω διοικητικής αβεβαιότητας, ένας πολίτης που δεν ολοκληρώνει μια ρύθμιση επειδή δεν καταλαβαίνει τη διαδικασία, όλοι συμμετέχουν σε μια αόρατη απώλεια παραγωγικότητας. Η χώρα δεν χάνει μόνο χρήματα. Χάνει συγκέντρωση, εμπιστοσύνη, ταχύτητα, πρωτοβουλία.
Η αβεβαιότητα είναι ίσως το πιο τοξικό στοιχείο αυτού του κρυφού φόρου. Μια διαδικασία μπορεί να είναι δύσκολη αλλά προβλέψιμη. Αυτό, όσο ενοχλητικό κι αν είναι, επιτρέπει προσαρμογή. Το χειρότερο είναι η διαδικασία που δεν είναι σαφής: δεν γνωρίζεις πόσο θα διαρκέσει, ποια υπηρεσία έχει την τελική αρμοδιότητα, ποια ερμηνεία θα επικρατήσει, ποιο δικαιολογητικό θα ζητηθεί εκ των υστέρων, ποια αλλαγή μπορεί να προκύψει κατά τη διάρκεια. Η αβεβαιότητα αυτή αυξάνει το perceived risk κάθε οικονομικής πράξης. Και όταν το ρίσκο δεν μπορεί να υπολογιστεί, οι δρώντες τείνουν να μικραίνουν τη φιλοδοξία τους. Η μικρή επιχείρηση δεν μεγαλώνει. Ο επαγγελματίας δεν προσλαμβάνει. Ο ιδιώτης δεν επενδύει. Ο πολίτης δεν διεκδικεί. Η οικονομία προσαρμόζεται προς τα κάτω.
Έτσι εξηγείται και ένα μέρος της ελληνικής επιχειρηματικής μικροκλίμακας. Η μη μεγέθυνση δεν είναι πάντοτε ένδειξη έλλειψης ικανότητας ή φιλοδοξίας. Μπορεί να είναι ορθολογική προσαρμογή σε ένα περιβάλλον όπου η αύξηση μεγέθους σημαίνει αύξηση διοικητικής έκθεσης. Περισσότεροι εργαζόμενοι σημαίνουν περισσότερες υποχρεώσεις, έλεγχοι, δηλώσεις, κίνδυνοι προστίμων, ανάγκη οργανωμένων συστημάτων. Μεγαλύτερος τζίρος σημαίνει μεγαλύτερη ορατότητα. Συμμετοχή σε πρόγραμμα σημαίνει πιθανό έλεγχο, καθυστέρηση, αβεβαιότητα εκταμίευσης. Η μικρότητα γίνεται στρατηγική άμυνας. Αυτό δεν είναι μόνο πρόβλημα επιχειρηματικής κουλτούρας. Είναι πρόβλημα θεσμικού σχεδιασμού.
Η διοικητική πολυπλοκότητα συνδέεται επίσης με τη φορολογική συμπεριφορά. Όταν το σύστημα είναι ασαφές και δύσκολο, η συμμόρφωση γίνεται συχνά μηχανική, φοβική και διαμεσολαβημένη. Ο πολίτης δεν κατανοεί πλήρως τι πληρώνει, γιατί το πληρώνει, ποια υποχρέωση έχει, ποια συνέπεια θα υπάρξει. Η συμμόρφωση βασίζεται στον φόβο εντοπισμού και όχι στην αίσθηση θεσμικής δικαιοσύνης. Αυτό έχει όρια. Η συμμόρφωση που στηρίζεται αποκλειστικά στον φόβο είναι εύθραυστη, κουραστική και κοινωνικά ψυχρή. Αντίθετα, ένα απλούστερο και κατανοητό σύστημα ενισχύει την εθελούσια συμμόρφωση, μειώνει τα λάθη και περιορίζει τη διάθεση αποφυγής. Η απλοποίηση δεν είναι παραχώρηση προς τον πολίτη. Είναι εργαλείο καλύτερης κρατικής αποτελεσματικότητας.
Η ψηφιοποίηση άλλαξε σημαντικά το ελληνικό κράτος, αλλά δεν πρέπει να συγχέεται με την πλήρη λύση του προβλήματος. Μια ψηφιακή διαδικασία μπορεί να είναι απλή, γρήγορη και απελευθερωτική. Μπορεί όμως και να είναι η παλιά γραφειοκρατία σε νέα οθόνη. Αν ο πολίτης πρέπει να κατανοήσει ασαφείς έννοιες, να ανεβάσει αρχεία σε σωστή μορφή, να ερμηνεύσει τεχνικά μηνύματα, να βρει στοιχεία από άλλες πλατφόρμες, να διορθώσει σφάλματα που δεν καταλαβαίνει και να παρακολουθεί μόνος του την εξέλιξη, τότε η φυσική ουρά αντικαθίσταται από ψηφιακή μοναξιά. Η ψηφιοποίηση έχει αξία όταν προηγείται απλοποίηση. Διαφορετικά, το κράτος δεν μειώνει την πολυπλοκότητα· απλώς την εξάγει στον χρήστη.
Αυτό έχει τεράστια σημασία για την κοινωνική πολιτική. Ένα επίδομα, μια ρύθμιση οφειλής, μια επιδότηση ανακαίνισης, ένα πρόγραμμα απασχόλησης ή μια άδεια μπορεί να υπάρχουν τυπικά, αλλά να μην αξιοποιούνται πλήρως επειδή η διαδικασία εξαντλεί τους πιθανούς δικαιούχους. Το φαινόμενο αυτό δεν είναι δευτερεύον. Όταν το κράτος θεσπίζει ένα πρόγραμμα και ένα μέρος των δικαιούχων δεν το αξιοποιεί λόγω πολυπλοκότητας, τότε η δημόσια πολιτική αποτυγχάνει αθόρυβα. Δεν αποτυγχάνει επειδή δεν ψηφίστηκε. Αποτυγχάνει επειδή δεν έγινε προσβάσιμη. Η επιτυχία μιας πολιτικής δεν πρέπει να μετριέται μόνο με τον αριθμό των διατάξεων ή των διαθέσιμων κονδυλίων, αλλά με τον βαθμό πραγματικής χρήσης από εκείνους για τους οποίους σχεδιάστηκε.
Η διοικητική πολυπλοκότητα είναι και ζήτημα εμπιστοσύνης. Κάθε δύσκολη, ασαφής ή εξαντλητική διαδικασία δεν τελειώνει όταν ολοκληρωθεί. Αφήνει μνήμη. Ο πολίτης θυμάται ότι δυσκολεύτηκε. Η επιχείρηση θυμάται ότι καθυστέρησε. Ο επενδυτής θυμάται ότι δεν μπορούσε να προβλέψει. Αυτή η μνήμη επηρεάζει την επόμενη απόφαση. Η δυσπιστία προς το κράτος δεν γεννιέται μόνο από μεγάλα σκάνδαλα ή ιστορικές κρίσεις. Γεννιέται και από μικρές επαναλαμβανόμενες εμπειρίες ταλαιπωρίας, στις οποίες ο πολίτης αισθάνεται ότι το κράτος δεν τον εμπιστεύεται, δεν τον καταλαβαίνει και δεν σέβεται τον χρόνο του. Η εμπιστοσύνη χτίζεται στη λεπτομέρεια της συναλλαγής.
Αν δούμε το ζήτημα μακροοικονομικά, η διοικητική απλοποίηση είναι αναπτυξιακή πολιτική πρώτης γραμμής. Δεν είναι τεχνικό συμπλήρωμα. Μειώνει transaction costs, αυξάνει ταχύτητα αποφάσεων, ενισχύει επενδυτική προβλεψιμότητα, διευκολύνει τη συμμόρφωση, βελτιώνει την πρόσβαση σε δημόσια προγράμματα, περιορίζει την ανάγκη πελατειακής διαμεσολάβησης και απελευθερώνει χρόνο. Ο χρόνος είναι παραγωγικός πόρος. Η προσοχή είναι παραγωγικός πόρος. Η εμπιστοσύνη είναι παραγωγικός πόρος. Μια οικονομία που εξαντλεί αυτούς τους πόρους σε διαδικαστικά εμπόδια γίνεται φτωχότερη από όσο δείχνουν οι αριθμοί της.
Η αναβάθμιση της δημόσιας διοίκησης πρέπει επομένως να κινηθεί πέρα από την παραδοσιακή λογική «λιγότερα χαρτιά». Το ζητούμενο είναι βαθύτερο: λιγότερη γνωσιακή επιβάρυνση. Καθαρότερη γλώσσα. Προσυμπληρωμένα στοιχεία. Αυτόματες διασταυρώσεις χωρίς επαναλαμβανόμενη ταλαιπωρία. Προθεσμίες που υπενθυμίζονται έγκαιρα. Διαδικασίες σχεδιασμένες με βάση τον πιο αδύναμο χρήστη και όχι τον πιο εξοικειωμένο. Δυνατότητα διόρθωσης χωρίς άμεση τιμωρητική λογική. Μετρήσεις εγκατάλειψης αιτήσεων. Αξιολόγηση των σημείων όπου οι χρήστες μπερδεύονται. Δημόσιες υπηρεσίες που δεν θεωρούν την κατανόηση αυτονόητη, αλλά την αντιμετωπίζουν ως ευθύνη του σχεδιασμού τους.
Αυτό είναι το πεδίο της συμπεριφορικής δημόσιας διοίκησης. Το κράτος δεν πρέπει να σχεδιάζει διαδικασίες για έναν ιδανικό, ψύχραιμο, ενημερωμένο, ψηφιακά ικανό και χρονικά διαθέσιμο πολίτη. Πρέπει να σχεδιάζει για τον κουρασμένο πολίτη, τον πιεσμένο επαγγελματία, τον ηλικιωμένο, τον άνεργο, τον μικρό επιχειρηματία, τον άνθρωπο που φοβάται ότι θα κάνει λάθος. Η ποιότητα ενός διοικητικού συστήματος φαίνεται από το πόσο καλά εξυπηρετεί εκείνον που έχει τη μικρότερη αντοχή, όχι εκείνον που μπορεί ούτως ή άλλως να τα καταφέρει. Μόνο τότε η απλοποίηση γίνεται δημοκρατική και όχι απλώς τεχνική.
Συμπερασματικά, η διοικητική πολυπλοκότητα στην Ελλάδα λειτουργεί ως κρυφός φόρος επειδή απορροφά οικονομική ενέργεια πριν αυτή μετατραπεί σε ανάπτυξη, κοινωνική προστασία ή παραγωγική πρωτοβουλία. Κοστίζει σε όλους, αλλά όχι το ίδιο. Επιβαρύνει περισσότερο τους μικρούς, τους ευάλωτους, τους λιγότερο δικτυωμένους, τους λιγότερο ψηφιακά εξοικειωμένους. Μειώνει τη συμμόρφωση, αποθαρρύνει τη μεγέθυνση, περιορίζει την αξιοποίηση δικαιωμάτων, ενισχύει τη δυσπιστία και επιβραδύνει τη συνολική οικονομική λειτουργία. Η Ελλάδα δεν χρειάζεται μόνο καλύτερους νόμους ή περισσότερες ψηφιακές πλατφόρμες. Χρειάζεται διοικητικό σχεδιασμό που να σέβεται τον χρόνο, την προσοχή και την πραγματική συμπεριφορά των ανθρώπων. Διότι μια οικονομία δεν αναπτύσσεται μόνο όταν αυξάνονται οι επενδύσεις. Αναπτύσσεται και όταν μειώνονται οι αόρατες τριβές που καθημερινά κάνουν τους ανθρώπους να εγκαταλείπουν, να καθυστερούν, να φοβούνται ή να μένουν μικρότεροι από τις δυνατότητές τους.
Πρόσφατα σχόλια